作者：中国国际问题研究院世界经济与发展研究所 张玉环

高铁是重要的国家名片,高铁“走出去”对促进我国经济转型、化解过剩产能、推动“一带一路”建设意义重大。高铁属于较为“奢侈”的基础设施投资,对资金需求极大,建设周期和成本回收周期都相对较长,面临的政治经济安全等风险极为复杂,需要我们正视风险挑战,政府企业通力合作,共同采取措施积极应对。

2017年12月21日,中泰铁路合作项目首段1期3.5公里建设工程正式动工,成为中国在东南亚继雅万高铁后开始动工的第二条高铁线路(中泰铁路为“准高铁”)。目前,高铁和支付宝、共享单车、网购被称为中国“新四大发明”,成为中国亮眼的国家名片。然而,即使在中国高铁技术、成本和运营等优势的保障下,以及政府和高铁相关各部门的联合推动下,中泰铁路也经历了一波三折,历时四年才正式开工,这反映出中国高铁“走出去”面临一定风险和挑战。

中国高铁“走出去”对我国高端装备制造业出口、加强同周边地区经贸往来以及推动“一带一路”互联互通建设意义重大,我国还需制定相关策略应对挑战。自从2013年中国高铁快速“走出去”后,海外高铁项目折戟案例频发,例如,委内瑞拉、墨西哥和美国高铁项目因为国内经济动荡、政党意见不一等原因而终止,沙特高铁也因成本过高致使中国企业遭受巨额损失。中国高铁“走出去”作为“一带一路”基础设施互联互通的重要一环,面临重重风险和挑战,主要包括以下几个方面:

政府违约风险。高铁建设耗资巨大,各国政府还需考虑国内政治稳定、民意等问题,因此高铁建设一旦面临政治危机或遭遇民意反对,往往会面临延迟甚至取消风险。中泰高铁、墨西哥高铁及美国西部快线高铁项目均经历了政府违约风险。2013年,国务院总理李克强和时任泰国总理英拉签署“高铁换大米”协议,中泰高铁项目正式启动。然而,2014年5月,泰国发生军事政变,英拉下台。巴育接任总理后,暂停了英拉政府时期的大型基础设施建设项目,中泰高铁项目也被暂时搁置,此后才重新启动。2014年,中国铁建墨西哥高铁项目中标三天后被告知无效,主要是因为墨西哥涅托政府因涉嫌腐败遭到民众反对,民众认为高铁项目也存在“黑幕”。另外,墨西哥执政党面对的反对党压力日益增大,反对党借高铁项目和腐败事件向总统施加压力,无法赢得各界支持的涅托政府不得不取消高铁项目。中国高铁“走出去”多为新兴经济体和发展中国家,不少国家政治混乱,政府治理能力较低,且经济不能完全自给,政府违约行为屡见不鲜。

经济风险。2008年金融危机以来,全球经济复苏缓慢,呈现低增长态势。近几年来,经济形势并未明显好转,国际原油价格和大宗商品价格持续走低,这沉重打击了以大宗商品和石油为主要经济来源的发展中国家。我国高铁“走出去”目的地也不乏此类国家,这些国家一旦出现经济危机,将为我国企业带来巨额损失。在经济不振的形势下,这些国家可能会压缩基础设施建设财政预算,而本国的支付能力和偿债能力也会进一步降低,这些都会对工程项目带来不利影响。例如,2016年,中国铁建承建的委内瑞拉高铁项目成为烂尾工程,前期投资付诸东流,这主要是受到了委内瑞拉国内经济危机的影响。委内瑞拉经济结构单一,经济收入主要依靠原油出口,近年来原油价格持续走低,外汇收入减少,国内通胀严重,经济形势不断恶化,委政府支付能力下降,最终高铁项目无疾而终。

市场竞争风险。高铁建设门槛较高,海外市场规模有限,中国高铁“走出去”还面临来自日本、法国、德国等高铁强国的竞争。在欧洲地区,法德已深耕多年,中国高铁进入欧洲市场实属不易,即使是最初承包的安伊高铁,中国也主要提供承建和资金支持,大部分装备和技术依然采用欧洲标准。在亚洲地区,日本新干线技术成熟、运营经验丰富,也备受一些国家欢迎。相比之下,中国高铁在性价比方面优势明显。目前,中日在亚洲市场上的高铁竞争比较激烈。一些国家出于安全考虑更青睐日本新干线,但对于经济发展水平有限的发展中国家来说,建设高铁可能带来沉重的财政负担,解决高铁资金问题成为当务之急。例如,新加坡和马来西亚两国对新马高铁有不同看法,新加坡方面倾向于选择在车辆和信号系统方面经验丰富的日本企业；马来西亚因为需要承担大部分建设费用,因此更偏向成本较低的中国企业。

东道国充分施展“高铁平衡术”。东道国利用中日高铁竞争最大限度维护本国利益,这可能增加中国投资海外高铁的负担。一方面,中日在东南亚高铁市场的竞争愈演愈烈,东道国为寻求平衡,在满足基本原则的情况下,通常将不同高铁项目交予不同国家承建。例如,中国获得了泰国廊开到马普达普的铁路项目,而日本则赢得曼谷到清迈的高铁项目；印尼政府同样如此,2015年中国赢得雅万高铁项目,该项目成为采用中国高铁技术、标准和装备的海外第一单,但印尼政府并未放弃日本新干线技术,两国仍就雅加达和印尼第二大城市泗水之间的铁路高速化计划保持磋商。

高铁是重要的国家名片,高铁“走出去”对促进我国经济转型、化解产能过剩、推动“一带一路”建设意义重大。面对风险和挑战,政府和企业还需共同积极应对,在如下方面积极作为:

加强政府、企业互动合作,合力减小经济风险。近年来,政府层面的“高铁外交”在推动高铁“走出去”过程中发挥了无可替代的作用,中国投资的大型海外高铁项目几乎都是政府自上而下顶层设计的产物,但这可能也存在弊端,即高铁企业承担海外高铁项目成为“政治任务”,不计成本完成的高铁项目有可能给企业带来沉重财务负担。因此,政府在进行“高铁外交”过程中,除进行顶层设计、提供配套服务外,应给予企业更多自主权,理性进行项目投资,政府和企业互相配合而又各司其职,最大限度防范经济风险。

政府及相关金融机构需继续加大对高铁企业“走出去”的政策支持力度。在“一带一路”倡议的推动下,我国高铁企业“出海”迎来更多机遇,国有商业银行、政策银行、包括亚投行在内的多边投资银行、丝路基金等多边基金也为对外基础设施建设提供了多种融资渠道,政府可继续扩大对外产能合作的范围和规模,进一步完善对高铁企业开辟海外市场的财税金融鼓励政策,丰富多双边合作基金,为企业参与海外高铁项目提供更为丰富的融资渠道。

高铁企业在“走出去”过程中需进一步提高风险管控意识和水平。高铁属于较为“奢侈”的基础设施建设,对资金需求极大,建设周期和成本回收周期都相对较长,面临的政治经济安全等风险更为复杂。我国高铁企业具有丰富的海外工程承包经验,不过,面对全球经济发展的新形势、新局面,高铁企业仍需充分认识并适应行业发展新常态,提高风险管控能力。一是充分调研项目面临的风险,充分考虑世界经济发展形势及东道国经济情况、政府财政收支情况、国家发展战略等经济因素,防范经济恶化带来的风险,通过成立风险管理部门或聘请专业咨询公司,全面细致地了解项目风险；二是制定应对具体风险的管理条例和机制,例如针对东道国治安不佳等安全风险,可强化安全监控、制定应对预案、加强安全演练等。