作者：西北师范大学社会发展与公共管理学院 张润君、蔡泽山

正如克里斯托弗·胡德所言：“作为一门国家的艺术，公共管理可以定义为设计与提供公共服务和政府行政的具体工作。”随着服务型政府的发展，公共产品和公共服务的供给模式也历经了从政府包揽到政府购买、合作治理的发展演变。其中，公共部门与私人部门以伙伴关系充分协作的PPP（Public-Private Partnership，简称公私伙伴关系）模式是合作治理的主要形式。

公共产品供给的新方式

公私伙伴关系可以界定为政府和私人部门之间的多样化安排。其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。其实质是公共部门根据社会及民众对公共产品的需求，提出建设项目，通过招投标确立私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修。在市场化背景下，利用PPP模式提供公共产品，具有鲜明的时代特点。

第一，双主体供给。表面看，PPP模式主要表现为政府购买私人部门的服务，但其并非市场一次性买卖（与政府采购有很大区别），它是由政府发起，公共部门与私营部门（或称民营部门）签订长期合约，私人部门管理生产和供给服务的全过程，公共部门根据私人部门提供的服务数量和质量分期支付。本质上，公共服务是在二者合作的前提下完成的。

第二，“政”、“企”分开。政府以公众的利益为基准，为社会提供充足和高效的服务，因而公共部门充当项目的发起人和管理人，同时又是标准的制定者；私人部门拥有资本、技术和管理等先进生产要素，是生产专家。二者在提高效率、追求企业自身利益的过程中实现社会福利的增进，各尽所长。

第三，代理运行机制。PPP模式实行全面代理制。在公共产品的生产和供给过程中，私人部门广泛运用各种代理关系，从而实现充分利用优质资源；同时这种代理关系在投标书和合同中即加以明确，避免职责不明，有利于合作双方对合同的履行。

第四，效率与公平兼顾。私人部门资本目标明确，效率是其不懈的追求。效率是公共产品供给的物质基础，也是社会福利改进的前提。通过私人部门的参与，有限的公共资源得到充分使用，社会福利水平提高。在交易中，作为博弈一方的政府处于相对优势地位（其拥有公共项目资源），得到满意服务后才付费，维护了公众的利益。

PPP模式对治理现代化的作用机理

PPP模式以重塑政府、市场、民众等多元治理主体的基本关系为切入点，以摆正最大多数人民群众享受优质高效公共服务为出发点，以增强政府的合作、沟通、协商能力为着眼点，成为推进治理体系和治理能力现代化的重要助推器。PPP模式对治理现代化的作用机理主要体现在以下几个方面。

第一，PPP模式有利于改进治理机制。

传统治理是政府对于社会的治理，是自上而下的权力运行，是一种社会之上的能力，具有强制性、单一性。现代治理以社会与政府合作为基本原则，是政府、市场和人民群众共同解决公共事务的能力，是多向度的权力运行，是一种社会之中的能力，以社会对于权力的服从、认同为前提。PPP的本质是参与者缔造的一组契约的集合，以对各个供给主体之间的权利、责任和义务进行明确界定，对项目组织租金进行合理分割，从而促进各个项目参与者之间的相互合作。这组契约建立的基础是参与者之间的平等合作，契约结果则是保证平等合作内容的确定性，而平等性与确定性的最终目标是保证核心公共产品的有效提供。

在PPP项目的具体实施中，政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。同时，坚持阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。因此，PPP 项目实施所体现的治理能力是政府、社会资本和公民互动形成的一种以协商、谈判、沟通的方式解决社会公共事务的能力，是现代治理能力的范畴。所以，PPP 是推进治理能力现代化的具体体现。

第二，PPP模式有利于提高治理能力。

现代社会背景下，市场在资源配置中起决定性作用。PPP的相对优势在于：既利用了私人部门更好地管理复杂项目的专业能力，激励私人部门追求更佳表现的机会，又能够实现核心公共产品的有效提供。而保证这一优势的关键是PPP充分发挥了市场的功能。

在实行过程中，PPP模式打破了社会资本进入公共产品领域的各种不合理限制，拓展了社会资本的发展空间，激发了市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共产品资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济发展动力，保证社会资本获得合理收益。同时，面对可能的市场失灵，政府作为监督者和合作者，可以很好地强化市场监管和绩效考核，确保优质公共产品的有效供给。这样，既发挥了市场主体的优势，又实现了政府的社会目标，理顺了政府和社会资本的关系，实现了合作共赢，达成了治理目标，体现了治理精髓。

第三，PPP模式有利于强化治理约束。

PPP要求严格的问责机制，这对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。主要表现为：一是更高的透明要求，这是对地方政府提高治理能力的有力督促。一般来说，地方治理水平有待提高的地方政府，其透明度相对较低，则PPP所受的限制就比较多，往往这些地方资金更为短缺，为了更好地实现政府功能，更有动力促进公共部门的透明度。二是更多的问责主体，如投资者、贷款者、支付服务费用的使用者或是纳税人，因各自不同的利益，必然产生相应的问责诉求。三是更加清晰的委托代理关系。PPP具有清晰的委托代理关系，清晰的委托代理关系有利于明确问责主体及问责事由，提高问责效率，强化治理约束。

总之，大力推进并广泛运用PPP模式，是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。要重点尝试建立包括政府、私营部门、非营利部门和公民个人等多元主体共同参与、协同合作的公共产品与公共服务供给模式，建立跨部门、跨层级政府合作的渠道、机制与制度。同时还要积极培育社会组织，扩大公民参与，促进政府、企业、社会组织和个人的协同治理，最大限度地满足广大民众的公共需求。