作者：国家发改委投资研究所 刘立峰

民间投资增长动力不足，无法形成对全部投资的有效支撑，现阶段需要政府投资发挥更大作用。政府投资要做到“四要”：规模要适度、方向要选对、资金要保障、方式要得当。

2015年1—5月份，我国固定资产投资累计增长11．4％，这是自2001年以来最低月度增幅。上世纪90年代中后期以来，只有在亚洲金融危机严重的1998年2—3月和1999年8月—2000年5月间才出现过投资月度增速低于当前的情况。与2015年1—5月份同期相比，2009年固定资产投资累计增速达32．9％，2010—2011年增速下降到26％左右，2013—2014年增速再次下滑到20％，2015年增速进一步下跌到11％。近几年中，投资增长明显回落了几个台阶，也成为GDP增速一路下滑的主要原因。目前，投资增速继续降低的可能性依然存在，即使触底回升，仍可能再次下行。

在投资增速下降过程中，政府投资的表现又是怎样的呢？由于没有全部政府投资的统计数据，只能根据预算内资金增长情况进行分析。1—5月份，固定资产投资资金来源增长了6％，其中，预算内资金累计增速只有10．3％，国内贷款下降6．3％，利用外资下降26％，自筹资金增长9．6％，预算内资金增速虽然略高于全部资金来源，但是对投资的支撑作用不明显。在亚洲金融危机的1999年，全部资金来源月度增速也大多低于10％，但预算内资金增速却高达40％—60％，政府资金的强势介入有力地促进了全社会投资增速的回升。与那时相比，当前预算内资金的增速不高，对整个投资增长的贡献有限。

由于我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期以及前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，不仅表现为经济增速的放缓，更表现为增长动力的转换、经济结构的再平衡以及发展模式的系统转型，经济增长过程中困难与挑战增多。此时，民间资本长期涉足的传统行业收益明显下降，新兴产业的进入存在障碍，投资者的未来预期不乐观。1—5月份，民间投资增长12．1％，只比全部投资增幅略高，远低于20％的上年同期增速。2012—2015年同期相比，全部投资增速下降了8．7个百分点，而民间投资增速则下降了14．6个百分点，民间投资增速下降幅度明显高于全部投资。可见，民间投资增长动力不足，无法形成对全部投资的有效支撑，现阶段需要政府投资发挥更大作用。

政府投资的规模要适度。与以往积极的财政政策实施过程中常设定政府投资规模目标相比，此次政府投资扩张需要根据经济形势下行趋势，进行相机抉择，积极的同时又要稳妥。根据财政部年初的预算安排，2015年，中央基建投资4776亿元，只比上年增加200亿元。未来如果经济持续下行，中央基建投资规模应有所扩大，中央财政赤字也将相应增加。1998—2008年，我国累计发行长期建设国债11300亿元，2004年以后，长期建设国债发行规模逐年减少。近年来，我国没有再发行长期建设国债。为弥补赤字，可考虑重启长期建设国债。但是，一定要控制好具体的发行规模，防止国债发行对通货膨胀产生重大影响、对民间投资产生挤出效应以及导致债务风险的明显加剧。

政府投资的方向要选对。本轮政府投资应重在提升质量，弥补短板，形成带动。加大地级以上中心城市公办幼儿园的建设力度，重点建设服务失能、半失能老人的公立养护设施；实施中心城市的旧城改造和中小城镇市政改造，推进城市的扩容和功能的提升；加大水、大气、土壤污染治理，促进重点流域、生态敏感区和脆弱区的环境改善；重点推进国家公路网“断头路”建设，加快重要通道拥挤路段扩容改造，以“一带一路”建设为核心，重点推进交通基础设施互联互通。以中西部地区和集中连片特困地区为重点，加大农村电力、公路、水利设施的政府投入，统筹实施农村扶贫开发。发挥好政府资金杠杆和政策引领作用，支持新技术、新模式、新业态、新产业发展。

政府投资的资金要保障。实施稳增长政策，中央政府不能唱“独角戏”，地方政府的积极参与与协同十分重要。自5月份以来，包括河南、河北、吉林、安徽、云南、四川等13个省（区）相继出台稳增长的政策措施，推动重大项目建设，促进产业转型升级，加快技术创新步伐。当前，中央政府项目投资具有较好的资金保障，地方政府则面临偏紧的政策环境，其投资能力受到较大的限制。要提高地方政府对中央稳增长政策的响应力和执行力，就要给地方政府提供相应的财力和手段。与地方政府公益性和准公益性项目投资需求相比，2015年地方债规模仍然偏小，要进一步增加地方政府一般债券和专项债券的发行规模；恢复部分融资平台的政府融资功能，使得平台公司能够依托政府信用，利用贷款、信托、企业债券等多样化方式融资；仿照铁路建设“以地养路”新模式，实施城市道路、水利、教育、文化、体育等公共投资项目综合开发。

政府投资的方式要得当。创新财政投入方式。政府应充分运用资本金注入、投资补助、贷款贴息等综合手段，切实提高项目贷款偿还能力，降低项目投融资和经营风险，提高商业银行贷款的积极性。创立产业投资基金。由政府部门牵头或出资，吸收更多社会资金的参与，设立产业投资基金。产业基金应按照母基金模式运作，即在母基金后，再利用自身信用、资金、行业等优势向出资人募集资金，形成子基金。充分发挥投资基金的引导作用。健全融资担保服务体系。完善财政对中小企业融资担保的风险补偿机制，逐年增加风险补偿资金的额度，拓宽补偿范围，适度提高补偿比例。发挥政策性银行在稳定经济中的重要作用，通过财政注资、财政借款、利用邮政储蓄等方式，拓宽政策性银行融资渠道。