作者：北京市社科院副院长、研究员 赵 弘
北京今年的政府工作报告明确提出，要适应新常态，落实“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”新定位，迈向“建设国际一流的和谐宜居之都”新目标。但是，当前北京城市发展离新定位、新目标的要求还有差距，还面临一些阶段性矛盾和阶段性难题，突出表现为人口过快增长、交通严重拥堵、资源环境压力日益加大等“大城市病”问题。北京迫切需要直面问题、明确取舍、做好部署，推出重大治理举措，切实推动首都经济社会与人口资源环境协调发展。
“大城市病”的严峻挑战
北京是一个承载了诸多功能的超大型城市，有些功能是首都城市所特有的，如国际交往、中央行政办公等功能；有些功能是在悠久历史中积淀形成的，如文化功能、科技功能等。同时，在国家现行财税体制下，北京城市发展不得不强化产业或经济功能，因为只能“通过扩张经济规模来增强财力，进而支撑城市运行和发展”，发展经济必然导致人口集聚，而人口集聚又会对城市基础设施、公共服务提出更大需求，经济发展和城市建设必然产生能源资源消耗，并对生态环境造成压力；为支撑更大规模城市的运行，又需要更强大的财力支撑，进而又不得不进入新一轮的经济扩张，从而引发更多的人口集聚，对资源环境带来更大压力，陷入循环累积的发展“怪圈”。
经济发展导致人口过快增长，加剧资源环境压力。
2014年，北京常住人口规模已经达到2151.6万人，其中外来人口818.7万人，占总人口的38%。经济发展导致的就业人口增加，是造成北京人口膨胀的最主要原因。近十年，北京就业人口总量增长了400多万，年均就业人口增量占常住人口增量的65.9%。其中，外来人口构成了占北京人口增量的主体，他们的就业比重很高，80%都实现了就业，且2/3都集中在批发零售业、制造业、住宿和餐饮、建筑业四大传统行业。特别是吸纳了大量外来人口的批发零售业，在全市就业格局中占有相当大的比重。第三次经济普查数据显示，2013年北京批发零售行业从业人员达到147.8万人，占全市总就业人口比重达到13.3%。
除吸引人口集聚外，经济发展还对北京的资源环境带来较大的压力。北京还存在一些“三高”行业和企业，石油加工业、电力热力供应业、非金属矿物制品业、化工业、采矿业等五大工业领域能耗占全市能源消费总量的1/5以上。北京的资源能源利用效率在国内领先，但与其他世界城市水平相比仍然偏低，2013年北京每万元GDP能耗是2007年东京的10.4倍、伦敦的5.2倍、纽约的1.6倍。产业发展也是北京环境污染物排放的重要来源，2013年工业二氧化硫、烟（粉）尘、氮氧化物排放量分别占全市的59.8%、45.8%和45.3%。
“单中心”格局及功能的空间不匹配，加剧城市运行管理压力。
随着北京城市规模扩张，“单中心”格局的弊端逐步显现。北京从1983版总体规划开始试图打破单中心格局，2004版规划更是明确提出“两轴两带多中心”构想，但是“单中心”格局未能实现根本突破。中心城区功能过度集聚，集中了全市70%的就业人口和GDP总量。特别是城市在不断“摊大”的同时，局部又在不断“摊厚”。位于中心城的CBD、金融街、中关村西区等高端产业功能区，往往成为人口集聚、产业集中、交通拥堵的区域。中心城区空间过度开发现象严重，首都功能核心区基本达到饱和状态，城市功能拓展区建设用地比重也已经超过70%，特别是五环以内基本上没有可再开发利用的空间资源，致使许多基础设施规划无法有效落实，而且出现了中心城区边缘的农村建设用地和绿色空间不断被城市建设所侵占的现象，离国际一流和谐宜居之都的要求还相当遥远。
在“单中心”大格局下，北京还面临经济功能与居住功能、公共服务功能等在空间上不匹配的问题。近年来，北京居住功能郊区化较为明显，人口向城市功能拓展区边缘和城市发展新区集聚；但是产业功能、公共服务功能没有跟上，就业、就医、就学等仍然主要集中于四环以内。特别是以昌平区、通州区等为代表的几个重点新城，其职住比严重不平衡。2008年至2013年，昌平新增常住人口94.7万人，是新增就业人口（8.3万人）的11.4倍；通州新增常住人口28.7万人，是新增就业人口（3.3万人）的8.7倍。郊区县、新城大量居民需要到中心城区上班，就形成了“钟摆式”的通勤格局，这是北京交通拥堵的重要原因。2014年，北京全路网工作日平均交通拥堵指数达到了5.5，人均通勤时间52分钟，高居全国之首。同时，交通运行带来的资源消耗和污染，也加剧了全市资源环境压力。
资源环境约束趋紧，制约城市建设与经济发展。
随着经济社会的进步尤其是科学技术的进步，区域的资源环境承载力可以不断提高，但是，如果人口规模、经济体量过大，超过区域资源环境的承载力，就会使区域发展环境严重恶化，反过来又将制约城市的可持续发展。
北京生态环境问题突出，削弱了北京的宜居宜业水平，严重影响对海外高端人才、国际组织、跨国总部资源等的吸引力，对北京可持续发展构成严重挑战。雾霾是影响北京空气质量的主要因素。2013年，北京空气中的主要污染物除SO2浓度达标以外，NO2浓度超标40%，PM10浓度超标54%，PM2.5浓度超标156%。北京通过压减燃煤、污染企业退出、控车减油等措施，空气质量有所改善。2014年，北京空气质量为优的天数由上年的71天增加到93天，重污染天数由上年的58天下降到45天，全年空气中PM2.5的年均浓度实际下降了4%，但未能完成2014年政府工作报告中提出的下降5%左右的目标，空气质量距离中央要求、国家标准和市民期盼还有较大差距。
北京水体污染也比较严重，由于污染物排放总量大大超过水环境容量，且水体长期得不到新鲜水的有效补充，水体自净功能非常有限，城市中下游河道普遍出现“有水必污”现象，不达标河段占到2/3以上。
推动经济与人口资源环境协调发展
要找到破解和根治首都“大城市病”的药方，就要重点推动城市经济与人口资源环境的协调发展。
加快构建“高精尖”经济结构，通过提质降速来控制人口过快增长。
治理北京“大城市病”问题，根本上还是要从调控经济入手。习近平总书记视察北京时明确指出，北京的经济发展必须与城市战略定位相适应、相一致、相协调。北京不是要放弃经济发展，而是要放弃发展“大而全”的经济体系，要构建“高精尖”经济结构，使经济发展更好服务于城市战略定位。
一是推进产业结构“瘦身健体”，明确重点发展和坚决淘汰的产业方向。立足首都城市战略定位及构建“高精尖”经济结构的总体要求，严格贯彻落实《北京市新增产业的禁止和限制目录（2014版）》，完善和细化产业准入标准，制定相关产业发展引导政策，重点发展总部经济、战略性新兴产业以及现代服务业等。同时，确定全市应当坚决淘汰退出的产业目录清单，明确具体的实施方案和时间表，分类逐步搬迁五环路以内小商品批发市场、建材市场、物流仓储等低端、低效、低附加值业态；着力清退全市高污染、高能耗的低端制造业。
二是加快实施创新驱动发展战略，提升经济发展的质量和效益。北京强化落实全国文化中心、科技创新中心定位，构建“高精尖”经济结构，都需要把创新驱动作为重要战略。在科技创新方面，大力提升基础和原始创新能力，以中关村国家自主创新示范区作为强大引擎和主要阵地，凝聚更多的高端创新资源，承载更多的创新成果产业化项目，形成更强大的创新增长极。在文化创新方面，大力促进文化创意产业发展，将北京丰富的文化资源优势转化为产业竞争优势，培育一批有国际影响力的文化领军企业和文化精品。
优化完善城市发展格局，形成生产、生活、生态空间的合理结构。
促进首都经济与人口资源环境协调发展，城市空间结构优化是一个重要的着力点。在这方面，国外大都市有些经验值得北京借鉴：一是“建”，即通过分阶段建设城市“副中心”来推进城市空间优化。如东京于1958年开始分三阶段实施“副中心”战略，形成目前“一主七副”城市空间格局。二是“限”，即通过出台各种限制中心城过度开发建设、引导城市中心区功能有效疏解的政策措施，促进城市空间优化。比如巴黎市政府于1959年宣布禁止在市区内建造1万平方米以上规模的办公大楼。三是“联”，即同步推进大容量、网络化、高速度的轨道交通体系建设。如东京修建了一条环市中心的轻轨线，依托各交通枢纽把多个“副中心”连接起来，使东京的综合承载力得以提升。
借鉴国际经验，未来北京城市空间结构优化，要“疏堵结合”，严格控制城市边界无限蔓延，划定城市增长边界，有效提高土地集约化利用水平，力争形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的合理结构。一方面，要限制中心城区的再开发，禁止大型公建项目、商业项目、商品住宅项目等的开发建设，防止中心城区继续“摊大”和“摊厚”，避免人口、产业等功能向中心城区再集聚。同时，要积极引导中心城区的医疗资源、教育资源等公共服务资源以及大型公交枢纽等搬迁，推动中心城区人口和功能向城市“副中心”、“新城”疏解。另一方面，要引导城市发展重心全面转向城市“副中心”和新城。集中精力加快通州城市“副中心”建设，高标准配置公共服务资源和基础设施，提高对人口和产业项目的吸引力。
加快大容量、网络化轨道交通体系建设，提高城市运行效率。
一是加密中心城轨道网络，着手规划主要轨道线路的复线建设。未来要着眼于五环路以内的中心城区域，进行轨道交通路网加密，争取实现由居住小区、办公集中区步行500 米至1000米到达地铁站点的目标，探讨开发地铁复线建设，通过采用“大站快车”的方式，有效提高轨道交通运行效率。在地铁线路设计和换乘车站设计时，尽可能通过多线路同站台换乘、平行线路多站台换乘等方式，实现换乘便捷化、高效化和人性化。
二是加快规划和建设市郊铁路，在更大尺度上引导城市空间格局优化。未来，北京应加快市郊铁路建设，带动密云、平谷、怀柔等远郊新城以及燕郊、固安、涿州等北京周边地区发展，使中心城区的居住功能和产业功能在更大范围内得到有效疏解。市郊铁路建设要科学规划，尽量减少停靠站，时速可达上百公里，站与站之间建设绿色隔离带，以防城市“摊大饼”式蔓延。
多举措强化生态保护与环境治理，深化资源能源集约节约利用。
一是构建强有力的环境治理与生态建设机制。在国家大气污染防治工作领导小组的领导下，建立区域联防联控长效机制，在煤炭消费总量控制、联合执法监管、规划及重大项目环境影响评价会商、环境信息共享等方面加强合作。积极争取国家层面支持，在京津冀区域参照耕地保护政策，建立林地红线制度、绿地保护红线制度，对城市林地、绿地实施“先补后占、占补平衡”的政策，执行与耕地相同的惩罚与问责制度。在京津冀区域开展节能量、排污权、碳排放权、水权交易制度等试点工作，探索跨地区、长效化的生态补偿机制。建立跨区域水质改善目标管理制度，共同加大对跨界河流、湖库的水环境监测、管理和治理力度。
二是强化资源能源集约节约利用调控机制。增强水资源危机意识，强化“以水定人”、“量水发展”，前瞻性研究海水淡化等新的水源供应渠道，加强北京水资源保障能力。探索多元化土地集约利用方式，严格限制中心城土地供应，提高城市“副中心”、新城、市级重点产业功能区等区域土地供应比重；建立有利于乡镇集体建设用地整合的利益机制，促进乡镇土地规模化利用。成立专门的能源效率管理部门，全面负责能源政策制定、新技术推广、能源消费统计、评价考核、运行监管等；加快取消高校、大院大所、各类单位分散锅炉自采暖等现象，逐步推进农村地区集中供热，提高能源利用效率。
把推进京津冀协同发展放在重要位置，推动首都城市功能跨区域配置。
东京、纽约等世界城市都通过在更大腹地范围进行功能配置来缓解“大城市病”。推进京津冀协同发展已经上升为国家战略，国家层面成立了“京津冀协同发展领导小组”及相应办公室，制定了交通一体化、生态环境保护、产业协同发展等三个率先突破领域的具体工作方案，《京津冀协同发展规划纲要》这一顶层设计也即将出台。北京、天津和河北三地政府围绕产业、环境、交通、科技等领域签署了多项战略合作协议，京津冀协同发展进入实质性阶段。
北京应在推进京津冀协同发展国家战略中勇于担当，主动作为，要舍得“做减法”，强化首都政治、文化、国际交往、科技创新等核心功能，将部分制造、养老休闲、会展、批发商贸、农产品供应等城市功能向周边地区有序转移。比如，在批发商贸功能疏解方面，重点加快动物园批发市场、大红门批发市场、天意小商品批发市场等市场的疏解，选择在五环以外或者周边地区，采取“先建后迁”和适当费用补偿等措施，引导整体外迁。在养老服务方面，可以将北京市新建养老院、养老基地等选址在周边区域，探索建立异地养老补贴机制，建立跨区域养老保险对接制度，鼓励北京市老年人异地养老。在率先突破的区域方面，重点推进张承生态功能区、曹妃甸协同发展示范区、天津滨海—中关村科技园区、新机场临空经济合作区等区域的合作。这样既可以减缓周边地区人口向北京集聚的压力，周边地区的发展又可以吸引一部分外来人口就业，从而缓解北京的人口资源环境压力。
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一个控制城市人口规模的认识误区
没有将城市人口规模控制与产业规模控制、城市功能定位结合起来统筹考虑，是控制城市人口规模的一个认识误区。特大城市能聚集这么多的人口，与其产业规模是紧密相关的。那么，城市产业规模又是由什么决定的？主要是由城市基本功能决定的。对于北京的发展，习近平同志强调“通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构”。这抓住了控制城市人口规模的关键。疏解非首都功能，就要控制和疏解与北京首都功能定位不相符合的基础产业，其中主要是大型制造业。控制城市人口规模，不认真审视城市基本功能，不从基础产业规模去控制，而简单地用行政手段控制流动人口，这样的“瘦身”既有损于城市有机体的健康发展，也不可能取得预期效果。
