作者：财政部财政科学研究所 白景明

事权、支出责任和收入划分是相互贯通的链条，事权划分是起点，支出责任划分是联结点，收入划分是落脚点。建立事权划分与支出责任划分相适应的制度，必须通盘考虑收入划分的支撑结构。

事权划分与支出责任划分相适应的财政体制是现代财政制度的组成部分。如何使事权划分与支出责任划分相适应，这是世界各国普遍面临的难题。发达经济体历经上百年的探索，建立了相对稳定的框架。我国正处于经济体制变革期，经济发展和社会发展都进入新阶段，事权划分与支出责任划分相应进入妥善调整期。要做好这项工作，应立足系统性思维，分析事权划分与支出责任划分的对称性。进一步说，两者的对应不是孤立的，与其他因素也有内在的连锁对应关系。

事权本质上是政府提供公共产品等应承担的任务和职责。事权划分就是这些公共产品分别由哪一级政府来提供。支出责任划分是指公共产品供给的资金来源。理论上，事权划分与支出责任划分的对应结构有两种选择：一是本级政府足额负担支出以承担事权，二是某一级政府承担的事权由各级政府共同出资保证履行事权。实践中，各国主要的事权划分与支出责任划分对应模式大都是支出责任共担。例如，美国的教育、医疗救助事权主要由州政府履行，中央政府给予补助。我国大部分事权也是由省以下政府承担，但主要的事权如教育、社会保障、医疗卫生、农林水、节能环保、公共安全等，其履行所需资金由中央与地方共担，中央分担比例为20%—60%不等。从各国实践看，中央财政都要深度参与资金量需求大的基本公共服务供给。其中的基本规律是：全体人民同步享用的国防、外交类基本公共服务，由中央财政全额出资提供；社会保险、医疗卫生、教育等公民分阶段享用的基本公共服务供给，由各级政府以不同方式出资分担；资金需求相对少的地方公共产品，由地方政府独资提供；跨区域享用的基本公共服务如环境保护、科技进步等，由中央与地方共担资金且中央占比较高。此外，根据发达经济体的经验，凡属经济社会发展阶段性的重点事权，中央出资比例都要提升；社会发展长期面临的重点事权，比如社会保障事权，中央政府独资承担或是大比例出资。

收入划分与支出责任划分具有内在关联性。事权划分与支出责任划分相适应的背后是收入划分与支出责任划分的匹配。因为支出责任划分是收入划分的基本依据，收入划分反过来又决定支出责任履行程度。二者的匹配有两种模式：一是收入划分带来的收入额与支出责任划分要求的支出额足额对等；二是收入划分划给地方政府的收入，与地方政府承担的支出责任所需收入有缺口，中央政府用转移支付来补缺口。有观点认为，我国地方财政收入划分与支出责任划分严重不匹配。但这种观点所说的“不匹配”，只是第一种模式的不匹配。事实上，中央财政对地方的转移支付已近5万亿元，用于弥补地方收入与地方总支出之间的缺口。所以不能简单认定地方财政万般艰苦，更需要系统思考一个问题——究竟应该寻求什么意义上的收入划分与支出责任划分相匹配。

目前我国收入划分与支出责任划分的匹配方式是补缺口。1994年实行分税制后，中央对地方的转移支付规模急剧扩张。1995—2013年一般性转移支付年均增长率达27.9%，专项转移支付年均增长率达24.2%，而地方财政自给率相应地从61%降至56%（2012年）。2002年之后，中央对地方的转移支付规模扩张进入加速期，资金主要流向中西部，形成了中西部省份地方支出一半以上依赖中央转移支付的格局。在这种背景下，主要由地方承担的事权所需支出，大部分是由中央和地方共同出资的。其中，教育的中央占比为20%左右，社会保障和就业为50%左右，节能环保为60%左右，医疗卫生为30%左右。这种做法基本实现了有效促进区域基本公共服务均等化的宏观政策目标。

今后我国要进一步调整政府间事权划分，方向是适度加大中央事权。适度加大中央事权可以有多种选择，如把原由地方负担大头的事权如教育全部上收中央，或把原由地方负担大头的教育、医疗卫生、社会保障拆分出一部分上收中央。不同选择有不同优点，但无论做何选择，中国的支出责任划分都是中央和地方共担为好。因为人口众多使得中国任何一项公共产品供给所需资金都远大于西方国家，一级政府不可能独立出资履行事权。当然，适度加大中央事权也不排除把一些资金需求量不大，且事关公民基本权益保障的事权上收中央，比如司法事权。然而进行这项改革，要相应压缩转移支付，但总体情况是中国需要重新确定中央与地方在大项基本公共服务供给上所需资金的分担比例。

从基本公共服务均等化角度看，中央应提高在养老保障、基本医疗保障、节能环保、义务教育、农林水等方面的支出占比。落实的关键在于理顺收入划分。因为收入划分如果不能确保中央强化支出责任，势必出现中央政府债务过度扩张的情况。依此思路理顺收入划分，可从四方面入手。一是“营改增”完成后，增值税收入共享比例可做适当调整，原则是确保中央与地方既得利益，进口环节增值税、关税等依旧划给中央。二是应考虑把社会保险缴费逐步改为税，其后变为政府间共享税。三是消费税改革完成后，把消费税列为共享税，加固地方税体系，同时将资源税、房地产税、环境税依旧划归地方。四是建立中央政府债务预算。目前债务支出列在一般公共预算里，分不清用在何处。建立债务预算，首先可分清资金用途，明确债务支出的资本性支出性质，实现债务预算管理与债务发行目的的统一；其次便于单独测定债务风险。还应看到，单独编制预算也有利于对转移支付资金用途的划定，在建设性专项资金与财力补助性专项资金之间，形成边界清晰的格局。

总之，事权、支出责任和收入划分是相互贯通的链条，事权划分是起点，支出责任划分是联结点，收入划分是落脚点。建立事权划分与支出责任划分相适应的制度，必须通盘考虑收入划分的支撑结构。