作者：张强

第三次联合国减少灾害风险世界大会于2015年3月在日本仙台召开，大会的中心议题是讨论通过全球2015年后减少灾害风险框架。在多轮会前磋商中，各国都关心加强治理和机构建设，其中社会组织的参与机制是一个重要关注点。美国救灾志愿组织联盟（NVOAD，以下简称为“联盟”）作为成功运行四十多年的社会组织，不仅成为美国社会组织灾害应对的枢纽型行业机构，还获得美国政府的认可，于1997年与美国联邦应急管理署签署了正式备忘录，成为国家应急反应协调中心常设的非政府组织代表成员，从而形成了政府与社会在灾害应对领域的共治格局。

联盟是享有501C（3）条款免税地位的社会组织，总部设在弗吉尼亚州的阿灵顿，在美国所有州和海外领地都建立了分支机构，已经形成覆盖全国的救灾网络。目前联盟会员包括有影响力的56家全国性组织，以及56个州级救灾志愿组织联盟，这些联盟分支还代表着地方各级联盟以及数以百计的分布在全国各地的会员组织。

这一联盟的成立源于1969年卡米尔飓风的灾害救援。卡米尔飓风造成了259人死亡，直接经济损失达7.8亿美元。当时很多社会组织涌进了灾区，但由于缺少信息沟通和总体协调，导致各组织救助出现重复性甚至恶性竞争，使得灾害救援工作受到了极大影响。为此，美国红十字会、救世军等七大社会组织于1970年发起成立了该联盟。经过四十多年的磨合发展，该组织已经成为美国政府和志愿者、社会组织都认同的，致力于在全国范围内推进社区抗逆力建设的非营利性且无党派性质的会员制联盟组织。

政府与社会组织合作的机制化、法治化

联盟之所以能够成为社会组织参与灾害治理的代表，首先取决于政社之间建立了明确的制度框架。2008年修订出台的美国国家应对框架对社会组织在灾害应对中的功能定位给予了更加明确的表述，并配套发布了针对志愿者和捐赠管理的支持功能文件。联盟和美国红十字会这两个社会组织作为国家响应能力的正式成员，享有以下法定职能：灾害应对中，联盟作为社会组织代表将派员进入联邦应急管理署设立的国家应对协调中心，代表志愿组织参与和进行相关协调。在针对志愿者和捐赠管理的支持功能中，联盟还负有以下两项职能：一是协同国家层面的会员组织以及各州、地方层面的联盟分支针对无组织的志愿者以及非定向捐款提供技术支持。二是为有志愿服务和捐赠功能的会员组织有效开展工作，根据实际需要提供支持，如建立多机构共享的统一仓储服务、实地分配中心、志愿者登记中心、支持热线、关于个体志愿者和非定向捐款的管理指南，灾情分析以及相关的协调。

与此同时，美国联邦应急管理署还在自己的组织结构中专门设立了志愿组织联络人和捐赠协调专员来协助联盟以及各地的联盟分支开展相关工作，以加强政府机构和各类社会组织在灾害应对全过程中的沟通和协同。此外，还利用公共支持拨款项目来支持相关社会组织的灾害应对行动。

社会组织之间协同的开放性、网络化

联盟在建立之初，就明确了自身作为协调性平台的功能定位，即“4个C”原则（合作、沟通、协调、协同），并不直接真正参与救援工作，而是支持成员组织的行动。作为唯一的国家应对协调中心的社会组织代表成员，联盟承担着政府和各类社会组织之间的桥梁作用，为各参与组织提供政府方面的信息，同时也将社会组织应对行动进展和需求反馈给政府机构。

为了保证联盟的开放性，联盟不仅招纳如美国红十字会、仁人家园等众多在美国声誉卓著的非营利组织、宗教慈善团体和社区服务组织作为会员组织，还在各州及地区设立分支，从而保证地区各级社会组织的多元参与。

除此之外，还建立开放性的合作伙伴计划，协同来自不同界别的合作伙伴，共同建立致力于全过程应对灾害的学习型社群。其中包括联邦应急管理署、美国工程兵团等政府机构和脸谱公司、联邦快递等知名企业，以及UPS基金会、援助农民等社会组织，还有国际应急管理者协会等专业协会和西弗吉尼亚大学等学术机构。

联盟服务的专业化、标准化

美国救灾志愿组织联盟充分意识到，作为服务平台，重在知识分享，特别是专业化技能以及相应的最佳实践，以建立相应的共识、行动指南及规范。为此，联盟根据会员和合作伙伴的建议以及不同的特长，成立不同的专项委员会，具体有政策倡导、社区备灾、卫生、精神健康、国际合作、志愿者管理、沟通、个案管理、捐赠管理、住房、长期恢复等。在加强自身专业化发展的同时，联盟也注重网络化知识分享，常常推荐来自美国红十字会、疾控中心以及联邦应急管理署提供的相关行为指南。除此之外，还针对巨灾或者整体性需求成立了一些特别工作组，目前有专注于旱灾应对和培训两个特别工作组。

在服务功能上，也注重在每一个环节都明确相应的工作重点。在减灾环节，强调推动各会员组织进行社区宣传教育，向相关国家机构和立法机关提出建议，力争减少未来灾害可能造成的损失；在备灾环节，重点是用参与式方法进行应急计划的制定，并培训应急管理人员；在应灾环节，突出满足灾民的社会服务需求，比如提供食品、衣物和临时住所；在灾后重建环节，倡导成员组织与政府、社区组织建立合作关系，共同帮助受灾人群应对短期内无法克服的困难。

联盟十分注重志愿者参与，不仅鼓励公众向各会员组织捐物、捐款，还专门强调志愿服务管理的标准化。联盟会在每一次实际灾害应对中，推介会员组织的志愿服务岗位需求，平时则大力推动志愿者培训的标准化。联盟志愿者管理专业委员会于2005年就提出灾害志愿者服务管理的十大原则：社区基础的志愿服务，志愿者组织化，灾害应对四阶段的全程参与；系统化管理，责任共担，志愿者期望标准，志愿服务的社会影响，基于现有能力的协同，有效信息管理，术语标准化。