作者：中国人民武装警察部队政治学院副教授 成义敏

党的十八届四中全会首次提出要构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。作为国家立法体系的重要组成部分，军事立法历经几十年的发展，已经初步形成了比较完善系统、独具特色的军事立法体系，不仅在依法治军进程中凸显特殊的地位和作用，也必将推动中国特色军事法治体系的形成和发展。笔者以为，军事立法需要明确以下几个方面。

指导思想:党对军队绝对领导

中华人民共和国成立后，为保证军队革命化、正规化、现代化建设的顺利进行，从1954年颁布的条例或规章到2010年修订颁布的《中国人民解放军政治工作条例》，都有“党对军队绝对领导”的条文。条文明确，党对军队的绝对领导，主要通过党在军队中的政治工作来实现。军队不能脱离党的领导之外去搞自己的独立性，也不能凌驾于党的领导之上去打自己的旗帜，它只能置身于党的领导之下，真正成为党的军队，国家的军队，人民的军队。

尽管在“文化大革命”中，受“左”的错误路线影响，军队的许多条令、条例和规章制度遭到了破坏，但由于最根本的政治工作条例、纪律条令、内务条令和队列条令等军事行政法规规章得以贯彻实施，从而有效保证了军队始终同党中央、中央军事委员会保持高度一致，维护了国家的稳定和安全。1997年颁布的国防法把“党对军队的绝对领导”上升到法律层面，使其更具有权威性、连续性、稳定性。2010年修订的《中国人民解放军政治工作条例》，为党在新形势下加强对军队政治领导、组织领导、思想领导提供了更加完备的法律依据。《中国共产党军队支部工作条例》(2005年12月颁布)《军队党组织发展党员工作规定》(2015年4月修订颁布)等的相继出台，则有力地保证了军队在任何时候、任何情况下政治上坚强有力，永远听党指挥。

一以贯之，树立党对军队的绝对领导思想是新中国成立以来军事立法工作得以全面顺畅延续进行的基本思路。

基本前提:维护国家法制统一

立法应当依照法定的权限和程序。军事立法在构筑军事法律法规体系的进程中，应当从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。军事立法作为国家立法框架下的一部分，首先必须遵从国家立法的程序和机制。

1990年4月，中央军事委员会颁布了《中国人民解放军立法程序暂行条例》，首次明确军事立法的原则、权限划分、立法程序等。2000年3月全国人大通过的立法法明确规定:“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规”“中央军事委员会各总部、军兵种、军区，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章”;第4条也明确，制定、修改和废止军事法规、军事规章，应当以宪法和法律为依据，遵循立法法确定的立法原则，符合法定权限、程序和立法体例的要求，维护社会主义法制的统一和尊严。这是国家法律首次对军事机关的立法权作出完整规定。2003年4月，中央军事委员会颁布《军事法规军事规章条例》，进一步明确划分了军事委员会制定军事法规和总部、军兵种以及军区制定军事规章的权限。从1990年4月至今，三级军事立法体制的确定，使军事立法工作逐步走上了规范化、制度化轨道。从立法规划、计划，到法规起草、审议，以及发布实施等，都有明确的法律规定。军队各大单位根据中央军事委员会的条例制定了相应的实施办法，实现了军事立法工作的科学化、程序化。中央军事委员会法制局作为中央军事委员会领导军事法制建设的办事机关和归口管理全军法制工作的职能部门，在业务上直接对中央军事委员会负责。同时解放军四总部、各军兵种还编配了专职法制人员，负责本系统的军事立法工作。

专门立法机构的建立及专职法制人员的编配，为军事立法体系的建立提供了组织保障，标志着我国军事立法机制的建立和完善，保证了改革开放以来军事立法建设的质量。经过多年的努力，一个与国家立法制度相适应，基本满足国防和军队现代化建设需要的具有中国特色的军事立法体制已经初步形成，在保障和促进国防和军队现代化建设中发挥了重要作用。

重要主旨:维护国家军事利益和军人合法权益

按照科学发展观的本质和核心要求，军事立法应当从维护国家安全和国防利益出发，在完善统筹国防建设与国家经济建设协调发展和理顺军队与政府关系以及上下级之间关系的同时，抓紧制定完善与社会主义市场经济相适应的涉及军队和军人合法权益的立法项目。

首先，应切实改变涉及军人优待、安置等待遇的具体法律法规大多由地方立法解决的现象。例如，根据兵役法规定，预备役人员参加军事训练，由当地政府给予误工补贴。具体办法和补贴标准由国务院、中央军事委员会规定;在国务院、中央军事委员会作出规定之前，由省、自治区、直辖市规定。

其次，对于涉及广大军职人员切身利益的法律、法规的制定，应当尽可能透明、公开，不宜过于强调军事法规的保密性，而使广大官兵不了解自己的权利与义务，从而不能及时、有效地依法维护自己的合法权益。应当坚持开门立法，采取适当方式，直接听取部队和官兵的意见，切实保证出台的法律法规经得起历史的检验，紧贴部队实际，真正为维护国家军事利益和军队、军人合法权益提供有效的法律支撑。

根本要求:提高军事立法质量

军事立法实践中，应当更加重视按照国家和军队规定的立法程序和体例规范的要求，严把法规起草、审查质量关，使军事法律、法规、规章的规范性、可操作性进一步增强。

承担法律法规起草任务的立法部门应当逐步改变过去由业务主管部门包揽起草工作的做法，充分发挥军队院校、科研机构及其有关专家学者的作用，聘请他们参与立法的调研、起草工作，使立法的内容更加全面、客观、公正，消除部门立法带来的弊端。在起草一些对国防和军队建设有重大影响、难度较大的法律、法规时，均应成立由军地各有关部门负责人参与的起草工作领导机构，加大解决立法疑难问题的协调力度，从组织上保证起草工作的顺利进行。在立法当中，还须注重立法效益和立法资源优化配置。立法之初就要研究立法的必要性和可行性问题，突破领导体制和部门利益的屏障，通过广开言路、搜集意见来节省立法资源，避免法出多门和法律法规打架的现象发生，使军事立法既能满足国家和军队建设的长远需要，又能最大限度地实现立法资源的优化配置，这不仅是军事立法相互协调、长远发展的应有之义，也是国家立法质量整体提升的重要环节。