作者：古明明

 

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标之一是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。首次出现在党的重要文件中的“治理”概念无疑成为一大亮点。《决定》提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平……要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制……”在从“管理”到“治理”的转变中，社会组织的重要地位和作用被放到了前所未有的高度。

改革开放以来，中国社会组织获得了前所未有的发展。急速增长的新兴社会组织，已成为中国社会结构中一个不可忽视的构成要素。概言之，这些形式多样的社会组织涉及各色各样的社会群体和方方面面的社会生活，它们正在以不同方式影响着今天的中国。那么，如此众多的新兴社会组织究竟对于中国的治理前景有何意义，它们能够在中国治理体系和治理能力现代化的道路上有何作为呢？

治理格局：丰富权力主体、重塑治理结构

社会组织的兴起与发展使社会当中的权力主体更加多元和丰富。治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者能够加入到公共管理的过程中来。不同于传统的那种只有政府作为单一权威的管理模式，治理意味着政府并不再是社会唯一的权力中心。

正是由于权力主体的改变，国家的治理结构也会相应发生变化。以往的国家治理以政府为“单中心”，从而构成一种“金字塔式”的治理结构，这种格局是“一极的”——政府处于整个国家和社会的最顶端，它通过行政命令来管理社会。而加入了其他权力主体的治理是一种开放的状态，它变成“多中心”结构，这种结构是“网络式”的，是“多极的”权力主体之间的合作与互动。在这样的治理结构中，社会组织是重要的一个构成要素，它们能够与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的部分行政管理责任。

治理方式：改变权力和资源的运行向度

治理模式下权力运行向度会发生变化。在过去的政府管理模式下，权力的运行方向总是自上而下的，政府运用政治权威发号施令、制定和实施政策，对社会公共事务实行垂直向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和寻求一致目标等方式实现对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元和相互的，这一过程会形成一种交互式、发散性的权力运行方向。

社会组织成为这个新型权力网络中的重要一极，社会组织已经逐渐成为政府和企业之外对资源进行配置的第三种力量。纳入了社会组织的资源分配模式是一种打破“单向权威”的权力体系，这种体系是以破除官本位和人治色彩为前提的权力制度化系统。法治是这一系统的基本要求。没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就无从谈治理。从这个意义上讲，社会组织参与到治理中来，能够推动国家权力实施方式的转型。

治理效果：释放治理压力、缓解社会矛盾

随着我国经济与社会的发展，公共问题层出不穷，政府的治理压力不断加大。就公共问题的数量而言，目前从国家到地方所面临的问题都呈现“井喷”之势，这给政府压上了沉重的治理担子。就公共问题的领域看，中国的治理重点和难点逐步从经济领域向社会领域转移。经过30余年的经济高速增长和市场经济秩序逐步完善，国家治理经济事务的很多理念、方式和手段已经渐入佳境。然而，复杂的社会问题日益凸显，包括社会公正、环境污染、发展不平衡等问题使社会矛盾日渐尖锐化，国家的维稳态势日趋严峻。

在这样的背景下，社会组织作为一种新治理主体的加入，势必能够帮助政府分担一部分公共治理事务，同时有效缓解社会矛盾。有一些公共产品和服务，完全可以通过社会组织来提供，这不但可以让政府“减负”，也能够降低国家行政成本，用一种更为经济的“社会化”路径来达到应对公共问题的治理目标。例如，发展公益慈善事业是政府的责任，但是某些公益慈善事业由政府直接出面组织实施可能达不到最好的效果，而这方面社会组织的作用非常明显。它们的这些作为树立了社会的和谐形象，改善了政府和公民的关系，增大了公民对国家的认同。同时，很多地方政府在加强社会管理创新的过程中，不断借助社会组织的力量来调解纠纷、协助治安等，以此提高“社会协同、公众参与”的程度，进而推动地区稳定与和谐目标的实现。

治理图景：提升政府回应能力和增强公民政治参与

社会组织能够在政府与公民的互动中起到很好的中介和组织作用。回应性是治理不同于管理的一个显著特点。公共管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，达到双方的有效互动。在必要时还应定期地、主动地向公民征询意见，解释政策和回答问题。治理的目标是达到善治，一个治理体系的回应性越大，善治的程度也就越高。社会组织对于收集、整合与分析民意具有天然的优势。公民的需求、意图能够优先表达给自身所属的或其信任的社会组织，由这些组织加以汇总与提炼，然后同政府进行沟通。这比起公民个人的、无组织性的诉求输入更系统、更有效。

另外，社会组织可以增强公民的政治参与程度。很多社会组织不仅要求和鼓励其成员积极投身于组织内部事务，也鼓励他们积极参与国家的政治生活。从既有经验看，社会组织的政治参与程度要远远高于公民个体。这一现象在农村和城市的基层尤为突出。例如，农民最重要的社会组织——村民委员会，其主要的职责之一就是动员其成员参与县级以下人民代表的选举和村委会的选举，让老百姓自主选择最基础的、与自己密切相关的公共事务管理者。此外，社会组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力之一。许多社会组织，尤其是那些专业性学术研究团体和民间智库，具有丰富的专业知识和公共意识，它们就某些公共问题为政府的决策提供咨询和参谋，充当了一部分政府智囊的角色，从而对政府决策产生影响，推动政府决策的科学化和民主化。还有随着互联网的逐步普及，一些现实或虚拟的社会组织通过网络手段发起网民表达自身对政治问题、政策法规的观点与看法，形成激烈的讨论，让更多人关注自身所处的政治环境和面临的公共决策。