作者：中国政法大学党委书记，教授、博士生导师，中国行政管理学会副会长 石亚军;中国政法大学财税法研究中心主任，教授、博士生导师，中国财税法学研究会副会长 施正文

[摘要]财政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是推进政府治理现代化的必然选择和关键性举措。应当深化公共财政改革，推动政府职能转变，提高服务型政府的现代治理能力;建立现代预算管理制度，有效规范政府行为，提高责任政府的现代治理能力;建立现代税收制度，促进公平竞争和分配正义，提高调控政府的现代治理能力;深化分税制财政体制改革，构建合理规范的政府间关系，提高合力政府的现代治理能力;推进法治财政建设，加快财税立法步伐，提高法治政府的现代治理能力。

[关键词]现代财政制度;政府治理;行政体制改革;现代化

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)04-0011-06

基金项目：国家社会科学基金重大项目“内涵式大部制改革视野下的政府职能根本转变研究”(编号：13&ZD034)

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，是“决定”赋予现代政府治理的重要课题。财政是庶政之母，是政府实行现代治理的工具、风标和试剂。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是提高服务型政府、责任政府、调控政府、合力政府、法治政府现代治理能力的必由通道。

一、深化公共财政改革，推动政府职能转变，提高服务型政府的现代治理能力

现代财政制度是公共财政，要求财政的职能主要是提供充足的公共产品，极大保障和改善民生。1998年我国确立了建设公共财政的目标，十八届三中全会提出建立现代财政制度，使我国财政改革的目标更加趋于完善。我国公共财政的改革，走的是一条告别自然经济体制下的家计财政和计划经济体制下的国家财政，迈向市场经济体制下的公共财政的转型之路，需要革除家计财政的私人性和国家财政的全能性双重困扰。强调协商、民主、合作，突显政府权力的公共权力和社会权力属性的平行性，强调政府权力的边界性和有限性，使政府活动从统治(管理)走向治理、从统治性治理(管理性治理)走向服务性治理(多中心治理)，是我国行政发展的必然趋势和行政变革的重要特征。

美国财政学家马斯格雷夫将财政的职能界定为“资源配置、收入分配和经济稳定”三项，其首要职能即是资源配置，即政府为满足社会需要而提供特定的产品和服务，并为这些支出融资而征税。财政的资源配置在宏观层次上表现为改变公共部门与私人部门之间的资源配置状况，在微观层次上表现为对市场提供过度的商品和服务数量进行调整，而对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。财政资源配置职能是由政府介入或干预所产生的，它的特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共产品筹集与供给经费和资金，引导资源的流向，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。[1]

“公共性”作为现代财政制度中公共财政的核心特征，要求财政改革应着眼于满足社会公共需要，提供公共产品和公共服务，调节收入分配，促进经济稳定增长。强化财政的公共服务职能，提高财政资源在公共部门内部的配置效率，必须打破现行财力分配结构固化僵化的状况，进一步调整和优化财政支出结构。要围绕促进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须到位，解决财政的“缺位”问题;凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出，解决财政的“越位”问题;介于两者之间的，财政要发挥“四两拨千金”的杠杆作用，积极引导社会资金投入。我国“全口径”政府支出中的投资和建设性支出占比已经超过50%，这意味着对民生领域的投入不足，也意味着政府沿袭多年的通过扩大投资和上项目发展经济的思路亟待转变。因此，应当加大对农业、义务教育、医疗卫生、就业和社会保障、保障房建设、环境保护等领域的投入，摒弃以扩大投资和建设支出换取经济增长的传统思维定式。要结合政府机构改革，减少行政管理费支出和“三公”消费，让纳税人感觉到纳税后所享受的公共服务而带来的切身利益。政府要通过预算“硬约束”的制度安排，以预算收支来规范其活动的方向和范围，发挥财政制度对政府职能转变的“倒逼”作用。要以财税体制改革作为突破口，瞄准建立现代财政制度这一基本目标，通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率等一系列重大改革，为推进政府治理变革和实现国家治理现代化筑牢基础和支柱。[2]

政府治理能力现代化建设的重点是处理好政府、市场、社会的关系[3]，公共财政政策是政府宏观调控的重要工具，公共财政制度是规范国家与公众、立法机关与行政机关、中央与地方等基本社会关系的重要手段，两者均涉及公民财产权利、社会权利和政治权利等基本权利保障，关乎资源合理高效配置、分配公平正义，蕴含着权力制衡、人权保障、公平正义、民主参与等基本公共价值。政府要转变对资源配置干预过多和干预不当的职能，通过制定公共政策和健全公共财政制度，为市场主体在经济活动中遵循价值、竞争、供求规律，实现经济效率的最大化提供优质高效的行政服务，同时更好发挥政府在宏观调控、市场监管等方面的作用。要将政府财政活动的范围明确定位在公共领域，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化;要加快实施政社分开，推动政府治理与社会自我调节、居民自治实现良性互动。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，要交由社会组织承担。即使需要由政府提供的公共服务，也可以采取向社会组织购买公共服务的方式，实现社会治理与政府治理的共荣共生;要面对国际经济环境和国内发展阶段的重大变化，加快我国经济转型升级，进一步增强发展的内生活力和创新动力;要健全宏观调控体系，在通过充分发挥市场和社会的作用来缓解政府治理压力的同时，保证政府在市场和社会失灵的领域发挥决定性作用。

二、建立现代预算管理制度，有效规范政府行为，提高责任政府的现代治理能力

现代财政制度是责任财政，要求政府通过加强预算管理，使财务和事务在政府有效履行职能中自始至终实现无缝隙对接，切实对公共资金的每一分效益负起“钱有所值”的行政责任。

预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是政府的收支计划，是配置经济资源的工具，在本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。[4]因此，政府预算制度建立和执行的状况，反映了政府治理的水平和公共服务的水平。按照国家治理现代化的目标，从政府治理实际需要出发，应当将预算管理改革与行政体制改革结合起来，尊重客观规律和借鉴国际经验，大力推动建立现代预算制度，做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，使政府在现代预算管理制度中提高法治责任能力、公信责任能力、廉洁责任能力、效能责任能力。

要发挥现代预算制度在提高政府法治责任能力中的作用。法治预算是现代预算制度的根本特征，是发挥现代预算制度在建设责任政府中作用的必然要求。政府收支活动的立意、决策、执行，都必须依据法定程序和规则规范进行，实现预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。其一，保证所有政府收入的取得都必须有法律法规依据，严格依据法律法规征收税收、收费、基金等。其二，确立人大在预算权配置中的主导地位，完善预算审查制度，主要包括：完善人大预算审查制度，在法律上明确赋予人大预算决定权和否决权;建立分项审批制度，更好地体现代表的意志;改进年度预算控制方式，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，解决预算执行中的“顺周期”问题[5];建立临时预算审批制度，消除预算执行真空;建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，控制赤字和债务风险;建立部门预算审批制度，增强审查的专门性和实效性;增强人大预算审查能力，保障代表和委员审查权的行使。其三，严格预算执行，增强政府的公信力和执行力。经过人大批准的预算具有法律的效力，必须严格执行。在预算执行中一般不得制定新的增加或者减少收支的政策和措施，确需出台公共政策，在出台之前必须全面评估其对预算支出的影响。要将重点科目资金调剂纳入预算调整范围，解决科目之间资金调剂过于随意的问题;清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，既保障重点领域支出又维护预算统筹能力;将机构改革与预算改革结合起来，在没有预算保证的前提下，不得增加编制。

要发挥现代预算制度在提高政府公信责任能力中的作用。政府行使的是公共权力，承担的是公共受托责任，其公共财政是“取众人之财、办众人之事”，必须推进行政问责制度，接受人大和社会公众的监督，提高公共意识、诚信意识和责任意识。其一，实施全口径预算，将政府权力关进预算制度的笼子里。首先要提高政府内部预算的控制，解决财政收支不等于政府收支的问题，消除政府内部预算资金的“碎片化”倾向，并发挥财政部门作为预算核心部门的权威性和监督职能，为人大实施预算外部控制创造条件。要将一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算等所有政府收支纳入人大对政府全口径预算决算的审查和监督范围。实现了财政统一，就减少了政府部门的“私房钱”，有利于解决政出多门的问题，有利于消除部门利益的积弊。其二，按照分权制衡的原则，完善预算权配置体系和预算管理体制。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，改革预算管理体制。要结合大部制改革，解决目前财政部门集预算编制、执行、监督于一身的体制和弊端。可考虑在国务院组织体系中设立“预算和编制办公室”，行使由目前财政部承担的预算编制职能和由中编办承担的行政机关编制职能。将国家税务总局、海关总署、国资委合并到财政部，统一行使财税职能。建立以“国库单一账户”为核心的国库管理制度，完善人民银行经理国库制度，突显国库的监督功能。实行立法主导型审计模式，将审计署由国务院领导转入由全国人大常委会领导，增强审计的独立性、公正性和权威性。在预算大部门制改革中，借鉴国际上“整体政府”改革的趋势，从外延式转轨到内涵式改革。[6]其三，严格预算问责制度，畅通预算救济机制。扩大应当问责的预算违法行为和预算问责主体的范围，增加政治责任、经济赔偿责任等责任形式。扩大预算事项和预算争议的法律救济范围，畅通预算行政复议和行政诉讼机制，建立预算违宪审查制度，开放预算公益诉讼。[7]

要发挥现代预算制度在提高政府廉洁责任能力中的作用。民主是现代国家治理的本质特征，预算民主是现代预算的本质特征，也是国家民主治理的核心内容。实行透明预算的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”、“廉洁政府”和“责任政府”。预算公开在制度和实践层面对整个预算具有深刻的影响，预算公开的推行将使公民真正分享预算权力，“倒逼”和“激活”民主制度，对政府改革具有突破口的意义。IMF、OECD等国际组织推出了财政透明度施行手册、评估指标和工作手册，为各国政府在预算透明度方面提供了具体的操作指南，并据此对各国进行评价。应当健全预算公开制度机制，从预算结果和预算过程两方面全面公开，保证预算公开的真实、具体、准确，强化对预算公开的监督。按照发展协商民主的要求，建立适合广泛公共参与的制度框架，拓宽公民对预算的直接参与，在预算的编制和审议阶段实行预算听证会、辩论会，寻求各方对预算资金分配的最大公约数和对政府治理的认同感，减少官员滥用权力寻租的机会，促进政府职能转型和民主政治的发展。国际反腐经验表明，预算公开性指数与清廉指数具有显著的相关性。[8]预算反腐不仅效果好，而且其特点是重在预防。通过实行预算公开、全口径预算、国库集中支付制度、细化预算编制和量化预算定额标准等，对腐败形成天然的隔离。当前尤其要健全严格的财务核算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。

要发挥现代预算制度在提高政府效能责任能力中的作用。治理效果是政府治理体系的基本要素，实施政府绩效战略，推进政府绩效管理，提高行政效能是现代政府治理的重要目标，是建设责任政府的必然要求。美国结果导向的政府改革从新绩效预算入手，综合了绩效测量、功能分类、项目排序、目标协商等多种改革举措，其要旨不是各部门的直接产出或活动而是目标与结果。绩效预算带来的变化是，预算审议的重点从支出分项转向项目活动，提升了预算审议的层次;按照项目活动对预算进行分类，有利于支出部门比较不同时期项目活动的成本，提升项目执行效率;强调预算项目的投入产出率，社会公众和监管部门对预算执行过程更加关注，客观上对支出部门形成较大压力。政府应当创新行政管理方式，积极推进预算绩效管理，突出落实责任，做到权责一致。要建立科学合理的预算绩效评价指标体系，为实施预算绩效管理和监督考评提供依据，在预算编制阶段关注支出成本和公共服务目标，在预算执行阶段可适当放松投入控制，允许支出部门在预算限额内围绕绩效目标统筹资源，推广政府购买服务和引入竞争机制，加大预算追踪问责力度，通过绩效评价和效益审计，提升预算资金使用效益。

三、建立现代税收制度，促进公平竞争和分配正义，提高调控政府的现代治理能力

现代财政制度是公平财政，反映了财政权力来源于人民，财政活动应当公开、公平、公正，有利于保障公众对预算的参与监督权。

市场经济体制优势的发挥需要科学的宏观调控，以减缓经济周期性波动影响，促进经济结构协调和生产力布局优化。税收政策是促进市场公平竞争和经济持续健康发展的重要调控手段之一，通过相机抉择运用增税或减税政策，发挥所得税内在稳定器功能，推动转变经济发展方式，调节优化经济结构，促进科技文化创新驱动，节约资源能源和保护环境，实现经济持续健康发展。要全面推进“营改增”，建立符合产业发展规律、规范中性的消费型增值税制度，消除重复征税，更好地发挥市场作用，推进产业转型升级和商业模式创新。推进消费税改革，将高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，调整部分税目税率，调整征收环节，发挥消费税在促进解决重复建设和产能过剩，引导消费，弱化政府对生产环节税收的依赖，提高经济发展质量中的作用。推动环境保护费改税，将现行排污收费改为环境保护税;加快资源税改革，将煤炭等重要矿产品资源改为从价计征并适当提高税额标准，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，发挥税收在节能减排、节约资源和环境保护方面的调控作用，促进生态文明建设。调整企业所得税、增值税、营业税等税种的税收优惠政策，促进企业技术创新、文化产业和战略性新兴产业发展，扶持和促进小微企业发展。

要发挥税收调节收入分配功能，促进分配正义和社会公平。保障基本的公平正义，兼顾富民与强国，构建和谐美好社会，是政府治理的基本目标。在保障国家事业正常发展的前提下，充分考虑居民和企业的承受能力，让居民在财富的蛋糕中能够分享更大的比例。调节收入分配是税收的重要职能，通过累进税率的所得税和财产税，税收对再分配发挥着至关重要的作用。因此，在完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制中，尤其应当加大税收调节力度，逐步形成橄榄型分配格局，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。要加大个人所得税调节力度，尽快建立综合与分类相结合的个人所得税制;逐步扩大房地产税试点改革，完善住房保有、交易环节税收制度;推进消费税改革，将部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围;研究在适当时期开征遗产税问题。要建立个人收入和财产信息系统，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享，为实施税收调节创造征管条件。推进社会保障费改税，制定实施发展企业年金、职业年金、商业保险的免税、延期征税等优惠政策。完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困的积极作用。

发挥税收的调节功能，关键是要有合理的税制结构和科学的税制要素。我国现行税制结构的特征：一是以间接税为主，来自增值税、营业税和消费税等流转税的收入占70%以上;二是来自企业缴纳的税收占90%以上。上述两大特征带来的问题，一是抬高商品价格，助推通货膨胀，加重企业税收负担，削弱了境内商品和境内企业的竞争力;二是过低的直接税，特别是个人所得税只占6%左右，不仅不能调节收入差距，而且产生了逆向调节的累退效应。要按照“稳定税负”、“逐步提高直接税比重”的原则，稳步推进结构性减税，对现行税制进行有增有减的调整和优化。重点是推进“营改增”改革，释放减税空间;提升个人所得税规模并转换税制模式，推进房地产税改革，推进资源税改革和环境保护税的开征，发挥税收配置资源和“劫富济贫”功能。税收优惠是进行税收调节的重要工具，但现行税收优惠特别是区域性优惠政策过多，有些地方执法不严或出台“土政策”，制造税收政策“洼地”，严重影响国家税制规范和市场公平。要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域性税收优惠政策的规范管理。清理规范税收优惠政策，统一由专门的税收法律法规规定。要注意从政府治理和公共政策角度运用税收手段，兼顾税制改革的经济目标和政治社会目标，充分吸纳公众意见，协调与其他政策工具的关系。

四、深化分税制财政体制改革，构建合理规范的政府间关系，提高合力政府的现代治理能力

现代财政制度是科学财政，反映了财政制度建设的一般规律和客观趋势，是建立在科学理论基础上的财政制度，有利于实现财税事业科学发展。

健全政府间职责权限关系，保证各个政府有效履行职责，提高整体政府体系的运行效果，是政府治理中非常关键的环节。政府间财政关系是政府间关系的核心，税收的征收和分配是从根本上影响中央与地方关系的“第二种基本方法”。[9]依据政治学上的集权和分权关系理论，经济学上的公共产品层次性和“财政联邦主义”理论，法学上的宪政和地方自治理论，各国政府间关系及其财政关系的普遍模式是实行分权制。受历史传统和计划经济的影响，目前我国仍然没有建立分权型、法治化的政府间关系，而是停留在行政承包制水平，产生了运动式治理和“欺上瞒下”的行政博弈泛滥等问题。财税体制就是调整规范政府间的财政关系，以财政分权为核心的分税制是各国财税体制的基本模式，这也与《决定》提出的发挥中央和地方两个积极性相一致。

财税体制的核心内容是在正确定位政府与市场关系的前提下，在各级政府之间合理划分事权和财权，实现事权与财权的匹配，以及由此产生的财力与支出责任的匹配。所以，分税制的特征是“分事、分税、分管”。“分事”就是明确划分各级政府的事权范围，在此基础上划分各级政府的支出责任;“分税”就是在划分事权和支出责任的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，以划定中央与地方的收入来源;“分管”就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理，一级政府一级预算，各级预算相对独立、自求平衡。我国1994年实行的分税制财政管理体制初步建立了规范意义上的分税制，但目前存在的问题，一是当时分税制集中在对中央与地方财权的划分，并没有对事权进行具体的划分;二是没有对省级以下地方政府间事权和财权进行划分，各省实际上仍然实行的是分成制与包干制;三是地方税建设长期滞后，并且2002年进行的所得税分享改革和2012年启动的“营改增”，又进一步减少了共享税中地方分享比例。这些问题，使得现行财税体制已经出现了明显偏离“分税制”而重归“分钱制”的迹象，表现在：各级政府间事权、财权、支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务中央承担了较多的支出责任，各级事权和支出责任交织在一起，既不利于尽责也不利于问责。造成支出责任、财力、财权的不匹配和倒挂，地方实际支出占到85%、中央本级支出只占15%，中央本级收入占到50%，财权特别是税权几乎全部集中到中央，中央转移支付数额过大，导致地方特别是基层财政困难、土地财政、地方债务风险等问题。

未来财税体制改革应当按照事权与财权相匹配(财力与支出责任相匹配)、事权和支出责任相适应的原则，继续深化分税制改革。应当选择均权型财政分权模式，解决集权与分权的难题;选择非对称型财政分权模式，解决财权与事权相匹配的问题;选择法治化财政分权模式，解决财政民主和财政法治问题。具体来说，首先要在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，明确划分各级政府的事权，在此基础上界定各级政府的支出责任，然后赋予其相应的财权和划分政府间收入，再通过转移支付进行财力余缺的调节。在事权和支出责任的划分上，要考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性，激励相容。适度加强中央事权，减少委托事务;明确中央与地方共同事权，将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为共同事权;将区域性公共服务作为地方事权。在明晰事权的基础上，中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担;对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地区地方事权支出责任。要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。当前地方财政建设的紧迫问题是培育和建立地方主体税种，完善地方税体系，增强地方自主财力。要利用“营改增”，倒逼财政体制的调整，可考虑将部分消费品的消费税转入零售环节征收，将车辆购置税并入消费税，从而使消费税由现行的中央税改造为省级地方政府主体税种(甚至可考虑将其名称改为销售税)。推进房地产税改革，配套进行清费立税，简并现行房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税，将统一后开征的房地产税作为未来市县级地方政府主体税种。为配合税种划分，要减少财政管理层级，推进省直管县财政改革，进而倒逼省直管县行政改革，完善政府治理结构。要以地方政府信用评级为基础建立地方发债管理体制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，清理规范地方融资平台，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。要通过推行预算公开、公共服务均等化、干部政绩考核评价等改革，减少地方政府财税竞争的消极后果。

建立科学、公平、规范、透明的财政转移支付制度。转移支付制度是具有重要再分配功能的一种财政平衡制度，是分税制财政体制的重要组成部分，对正确处理政府间关系具有重要作用。转移支付通过“抽肥补瘦”，对财政资源进行均衡分配，在实现公平的同时兼顾效率，以保证公共服务水平的均等化，实现上级政府调节和制衡下级政府以实施特定政策目标。政府间转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付，前者主要解决基本公共服务均等化问题，后者主要解决外部性、中央和地方共同支出责任以及实现中央特定目标等问题。当前我国转移支付的问题是，中央转移支付数额过大，运行环节过多，效率不高;专项转移支付项目过多，地方配套压力很大。要完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付。另外，除了重点完善以因素法为主的上下级政府之间的纵向转移支付外，也要探索推行以生态补偿为主的横向地区间转移支付。[10]

五、推进法治财政建设，加快财税立法步伐，提高法治政府的现代治理能力

现代财政制度是法治财政，遵循财政法定、权力制衡、财政公开等基本原则，有利于财政收支活动和管理行为的制度化、规范化、透明化。

法治是国家治理的根本特征，是衡量国家治理是否现代化的基本标准。党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”、“更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用”、“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”等要求。因为法治作为一种规则的治理模式，能够最大限度地表达民情、反映民意、汇聚民智，最为广泛地统合分歧、赢得理解、凝聚共识，最为有效地增强改革成果的权威性、科学性与可接纳度。特别是随着改革进入攻坚期和深水区，面对思想观念的障碍与利益固化的藩篱，用法治思维指导改革进程尤显重要。《决定》对“推进法治中国建设”作出了全面部署。现代财政制度是法治财政，只有按照《决定》提出的“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求，推进法治财政建设，才能为建立现代财政制度提供法治保障，实现“良法善治”。

立法是法治的起始环节和核心内容。财税法律是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是需要加强的重点领域立法。《决定》将“完善立法”作为建立现代财政制度的首要任务，明确提出了“落实税收法定原则”的要求。当前我国财税法律尚不健全，一些基本的财税法律尚未制定，财税立法质量也有待提升。财税法律体系包括财政基本法、财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法。应当制定国家财税改革和财税立法中长期规划，突出重点，坚持立改废并举，提高立法的科学化、民主化水平。要完善财税立法的机制和程序，拓展人民有序参与立法途径，发挥立法的引领和推动作用。当前财税立法的重点是，加快修订《预算法》，发挥其在财税法律体系中的龙头作用;制定《转移支付法》，建立法律化、科学化、透明化的转移支付制度;结合增值税改革、房地产税改革等，将现行大多数税种暂行条例上升为法律，落实税收法定原则;修订《税收征收管理法》，为推进税制改革创造征管条件;制定《行政收费法》，规范收费、基金等征收管理;制定《政府债务法》，规范政府债务行为;制定《政府投资法》、修订《政府采购法》，规范财政资金支付使用。从长远看，我国亟需制定《财政法》甚至修订《宪法》，对事权、财权、支出责任划分等财税体制问题作出规定，这是建立规范稳定的财税体制的根本保障。

“徒法不足以自行”。要按照严格规范公正文明执法的要求，推进依法理财和依法治税，坚决摒弃按计划征税，切实保障财政资金依法及时征缴和拨付。完善财税执法体制，特别是国税、地税征管体制。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权。畅通财税救济机制，探索财税法院的设置，切实保护财税相对人合法权益。