作者：蒲宇飞

第二次世界大战后，世界各国的公有企业曾一度蓬勃发展。近二十年来，非国有化则成为一种世界潮流。这一潮流的大背景是经济全球化，核心内容是改革国有企业，转变政府职能，调整政企关系，基本特征是国有经济的规模普遍缩小，各国政府纷纷放松管制，减少对企业的直接干预，扩大企业的自由空间。在推动和适应这一潮流的过程中，各国都进行了积极的探索，形成了自己的特色，同时，也通过相互借鉴和学习，形成了一些具有普遍意义的经验与模式。近年来，在经济全球化的影响下，出现了明显的趋同现象。这种共同的趋势就是，各国政府普遍认识到，企业的本质

一、国外政企关系调整的方向与原则

(一)政企关系调整的起因。

在国有化高潮阶段，多数国家的政府和企业都相信，国有企业是政府调控经济的重要手段。政府为了有效实施其经济政策和发展战略，应该控制金融部门、干预工业生产、赋予国有企业种种使命与任务。企业不应该有独立的职能，其基本职能就是完成政府交办的任务。在建设周期长、投资数额大、经济效益差、社会效益好以及关系到国计民生的一些重要领域，国有企业确实发挥了重要作用，这是不能抹杀的。但是近年来，支撑这一理念的经济理论和实践基础都发生了重大变化。首先是理论思潮的变化。20世纪80年代以前，各国政府普遍信奉凯恩斯主义，在管理手段上偏重于直接的财政干预，在战略任务的实施上主要依靠政府的直接投资。进入20世纪80年代以后，凯恩斯主义因为20世纪70年代的经济滞胀而失去统治地位，自由主义、货币学派开始兴起，各国政府开始更多地采用金融、税收、利率以及产业政策等间接调控方法，政府财政干预或直接投资退居次要地位。其次是科技手段的变化。随着科技进步，重化工业等传统的国民经济命脉部门失去垄断地位，它们与政府的天然联系因为国内外竞争的加剧而减弱。今天的国民经济命脉正在逐渐向科研、教育与高科技部门转移和延伸。再次是政府财政承受能力的变化。世界各国国有企业的盈利水平普遍低于民间企业，因此，投资国有企业，往往意味着财政支出的增加和收入的减少，这使很多国家的财政不堪重负。例如，西欧国家大规模私有化之前，政府对国有企业的补贴和其他财政支持约占国家预算支出的 1/ 3到 1/2。而民营化之后，不仅支出减少了，还增加了税收。最后是民间资本的变化。工业化初期，民间资本实力单薄、积累缓慢、融资渠道单一，国有企业因此有巨大的施展空间。随着股份制等企业组织形式的创新和发展，民间大企业迅速成长，财大气粗，富可敌国，政府投资的必要性因此降低。

(二)政企关系的基本模式和调整方向。

斯坦福大学教授青木昌彦曾将政企关系概括为三种类型：一是以东南亚国家为代表的权威关系型。主要特征是政府高度集权，各部委权限未作细分，容易进行宏观调控。企业对政府的影响力和协商能力弱，政治腐败的可能性大。二是以日本为代表的关系依存型。主要特征是政府各部委之间的管辖范围有着严格的区分，它们与所辖民间企业之间关系密切，并因此形成不同的利益集团。各部委之间存在监督和制衡关系，有助于减少和防范政治独裁，但是容易产生山头主义。三是以美国为代表的规则依存型。主要特征是各部委的权力较大，但是行使任何权力都要以法律为依据;部委之间的管辖范围区分不严格，彼此竞争激烈;民间企业对于政府具有较大的谈判力，政府对企业的妨碍作用小。副作用是变更规则时受到法律的束缚。

近年来，在经济全球化的影响下，这几种关系类型出现了明显的趋同现象。这种共同的趋势就是，各国政府普遍认识到，企业的本质是创造利润。政府的经济职能是弥补市场的缺陷，纠正市场的外部性，为市场经济的健康发展铺平道路，而不是对市场取而代之。政府与企业应该处于分离的状态。政府行为是企业重要的环境因素，政府应该通过制定产业政策、维护市场秩序、反垄断、反污染，对企业进行宏观调控和指导，使其发展与整个社会的发展目标达成一致。应该通过为企业提供充分的信息、现代化的社会服务和充当利益协调人，扶持企业的发展。

(三)各国建设新型政企关系的原则。

各国在明确政企关系调整的方向后，都阐明了建设新型政企关系的原则。例如，德国政府提出，有控制、有秩序的竞争是社会市场经济的核心。国家作为市场经济行为规则的制定者，应维护公平竞争的原则，不能运用自己的力量来阻碍竞争机制的发挥。对民营企业，国家有需要时，可通过劳工市场和结构调整政策等宏观调控手段来进行调节，而不一定要亲自参与。对参股企业，国家应根据国际、国内经济和社会环境的变化，不断审查国家是否需要继续在某一企业参股，或是否降低参与的程度。不能退出的公有企业，也必须有很强的自我生存能力。任何公有企业都不能靠补贴，即便是负有特殊使命、不以盈利为目的的公有企业，也要符合市场经济要求，按效率原则办事。

又如，进入20世纪90年代后，美国政府提出，政府要像企业家一样追求效率，使政府成为"企业化政府"。

二、国外调整政企关系的主要方法

各国政府一般都把政资分开作为调整政企关系的核心内容和关键环节。政资分开的基本方向是推行非国有化，发挥民营经济的作用。各国的非国有化方式多种多样，多姿多彩。下面主要介绍某国、德国、法国、美国、捷克等国的做法。

1.英国。亚当·斯密研究所将英国政府已经采取的民营化方法总结为22种：(1)将国营企业的全部资产一次性出售。(2)不能全部出售的，把能盈利的部分卖掉。(3)既不能全部出售，又不能部分出售的，先以合理价格出售 51%的股份，等购买这部分资产的民营企业赢利后，再以优惠价格卖掉其余股份。(4)以上三种办法都行不通时，把企业出售给本企业职工。(5)以上四种方法都行不通时，将企业连同亏损全部无偿地转让给工人，由他们经营。(6)直接把国有资产分给公众。(7)某些服务项目卖不出去，又送不掉，政府也不再负责经营，一切开支都通过服务费筹集。例如，英国国民保健署将药品、配眼镜和镶牙等费用提高了4倍，全由个人支付，使卫生事业能直接获得更多的资金。(8)将公有服务项目承包出去，政府继续保留所有权，私营承包商负责提供商品和劳务。(9)使用具有币值的专用发票。如发给孤寡老人交通乘车的票证，他们可以用这种票证乘坐公共汽车或出租车旅游。这种办法使领取人得到了私营部门较好的服务，但是又没有丧失公共部门的待遇。(10)制定私营部门代替公营部门的规定。如，英国建房法案规定，公房住户对公营部门服务不满意，可去找私营承包商，仍由公家出钱。这样，公营部门也会面临竞争压力。(11)对于垄断部门，如果亏损严重，无法卖掉，政府鼓励私营部门参与经营，通过竞争打破垄断，提高服务质量。(12)鼓励私人办学，政府给予其必要的权利。(13)逐步削弱公有部门的作用，把新的市场机会更多地提供给私营部门。(14)限制政府权力，限制政府的管理职能。(15)出售一些政府部门的附属机构。(16)政府发表声明，退出某方面的活动。(17)鼓励民众转向私人健康保险。(18)用政府补贴方式鼓励个人买房。(19)用"自愿团体"代替政府的某些职能部门。如撒切尔政府撤消了4个制定鸟类保护条例的政府组织，并将他们的职能转交给"皇家保护鸟类协会"。目前又发展了一种"半自主的机构"，即半自治性的非政府机构，在某些方面承担与美国～些管理机构相同的任务。英国政府已撤消了600个(共有3000多个)政府管理机构，由上述两类组织行使监督和管理职能。(20)购买既得利益集团。(21)对一些公营企业进行清算。(22)建立试点特区，摸索出成功的经验后再进行推广。

2.法国。其采取的主要措施有：(1)大力推行"大众股份制"。首先通过设立"国有企业评估委员会"对国有资产进行资产评估，并计算股票最优发行价，然后以股票的形式出售给个人或私营企业。其特点是股票定价低，以鼓励社会居民和个人认购，促进社会上小额股东的形成。(2)大力推行"职工股东制"，规定每个企业上市股份的 10%留给企业职工，并在价格上优惠20%。(3)建立"稳定股东集团"。即由若干个大企业或银行为一个即将私有化的企业组成核心股东，持有其15%至30%的股份，至少两年内不得出售或转让，如果在随后的三年内出售，必须征得董事会的同意。(4)设置黄金股。主要是向公司董事会派驻1至2个没有投票权的成员，他们可以否决涉及国家利益的财产转让方案。黄金股不受时间限制，但是可以通过政府法令撤消，或者转化为普通股。(5)设置保护国家利益的"杠杆"。主要是规定一个或几个持股标准，如果一个股东或股东集团拥有一家企业的股份超过标准，需得到财政部的批准。

3.德国。德国的政资分开有三个特点。一是循序渐进，具体体现为：第一个阶段主要通过向企业职工和社会出售"大众股票"筹集所需资金，不增加财政预算。第二个阶段的重点是对地方政府所属企业进行私有化，以提高效率减少亏损。第三个阶段的重点是对联邦所属的生产性企业进行部分或全部私有化，政府完成"从工业撤退"的计划。第四个阶段的重点是对通讯和交通等基础服务行业进行私有化，以适应经济全球化和欧洲大市场造成的严峻竞争形势。二是形式多样，包括：分期分批出售国家在公有企业中的股份，逐渐减少国家的参股份额;直接把中小企业出售给个人;允许私人投资者投资;向社会直接发行或由金融机构代售企业股票;鼓励企业职工购股参股。三是为了保证股票大众化的实行，政府在出售国有股时一方面通过优惠价格鼓励公众购买股票，另一方面从措施上保证普通公众能够购买股票。

4.美国。美国推行非国有化的一项重要举措是促进小企业的发展。美国小企业一般是指雇佣工人数不超过500人的企业。美国小企业在数量上占全部非农企业的 98%，小企业的产值占美国 GNP的 47%，提供的就业机会占54%。 20世纪对美国和世界有过重大贡献的 65项创造发明(包括飞机、计算机、复印机、电视机等)都是由小企业或个人发明的。但是小企业在筹资、经营能力和技术水平方面有许多问题。为此，美国于1953年设立了专门负责管理小企业事务的政府独立机构---小企业管理局。该局拥有雇员约5000人，总部设在华盛顿，并在10个重要城市设有分局，每个分局管辖几个州，指导各地方机构的业务。根据《1953年小企业法》和国会的授权，该局的主要职能是：向小企业贷款;与联邦政府机构签订采购合同，然后转包给小企业;向联邦政府采购官员证明小企业承担联邦政府某一采购合同的能力和信用;向小企业提供技术和管理援助;负责在军工定货方面协助政府合理和充分利用小企业的生产能力等。

5.捷克。在转轨国家中，捷克采取的是"股份大众化"的办法，但是私有化后的捷克出现了极为矛盾的现象：一方面，从产权份额的角度看，捷克的私有化相当彻底，到1997年底，捷克私有经济在整个国民经济中所占比重已达 80%，工业部门的私有化程度为 80%，建筑业约 90%，服务业几乎为 100%。另一方面，由于大多数企业股权权为分散，没有实际控股人，因而国家凭很小的股份却仍然具有控制力。从这一点说，捷克的"国有化"程度依然很高，适应市场、提高效率与竞争力的进展因而很慢。

三、政资分开后的政府监管

政府在控制大量国有资产的情况下，对企业的直接干预是无所不在的。推行非国有化，也就意味着政府行政干预的退出。但是，民营企业需要政府来弥补市场失灵的缺陷，政府也需要对民营企业的利润最大化目标进行适当修正，使之与政府的社会发展目标保持基本一致。这实际上是对政府提出了一项要求，就是一方面要退，一方面要进;一方面要有所不为，一方面要有所为。下面主要介绍英国、法国、德国、日本、新加坡等国比较有特色的监管体制和监管手段。

1.英国。在英国，首相、财政大臣和主管部大臣负责国有企业的管理。首相全面掌管行政大权。财政大臣通过财政预算、确定对国有企业的资助额、审批由各主管部门提交的投资报告等方式对国有企业进行管理，并对财政拨款的执行情况进行监督。各政府主管部门负责对下属企业进行监管，包括任免所属企业的董事长和董事会成员、对价格和收入进行管理、实行法规控制。对国有企业进行财政约束。

2.德国。德国公有企业的国有资产通常是由联邦财政部管理的，其中也有一部分属于联邦各主管部门，如邮政企业属于联邦邮电部。公有企业实行财务独立，联邦、州和市镇的公共预算里只记载公有企业的收益和亏损情况。联邦财政部负责为公有企业制定管理法规和筹集资金。公有企业如果要出售股份和购买股份，必须得到联邦财政部的同意。对于垄断行业的公有企业，分联邦和州两级进行国家调节。主要是制定行业法规，设置行业监督机构，并由这些专门机构对相关行业的价目表、许可证、支付手段、供货条件、投资以及竞争协议进行审批和监督。

3.新加坡。新加坡国有资产的最高代表机构是财长公司，财长公司设在财政部内，财政部长为公司的最高代表。财长公司下辖三大控股公司，即淡马锡控股公司(主要控股对象为交通。能源、电信等大型企业集团)、国家发展控股公司(主要控股对象为建筑企业)和新加坡保健有限公司(主要管理政府的医疗保健事业)。同时还没有董事委员会，委员会由国家各部的部长、专家组成，委员会主席由副总理担任，主要职权是选定三大控股公司的董事会成员并批准任命由三大控股公司向其子公司派出的董事长。以淡马锡公司为例，该公司成立于1974年，采取有限责任公司的法人财产组织形式，其主要宗旨是：执行并支持政府的各项长期政策，同时进行适当的投资;作为最终股东维护政府的利益;割让不必由政府拥有的投资。淡马锡的投资方式包括独资、控股与参股，具体选择何种方式取决于被投资企业的性质。淡马锡公司是财政部全资拥有的注册公司，由财政部长负责，其董事会由9人组成，董事会成员来自政府部门和私人企业界富有经验的高级执行人员。担任公司董事的政府官员兼职不兼薪，薪金由政府支付。淡马锡公司下辖43家子公司，43家公司又分别通过产权投资建立了各自的子(孙)公司，从而形成600多家公司。谈马锡公司的主要功能是管人和理财，原则是眼看手不动，具体职能为：一是在人事任命方面，负责本公司及其下辖的43家公司董事及总裁的推荐和委任;在股息分配方面，作为股票所有者取得股息收入;在变更资金、公司重组方面只作为股票所有者发表自己的意见。二是监督投资项目的动作。主要是通过委派董事半年一次向财政部长报告业绩。三是安排财政部长视察比较大的公司。四是直接进行对外投资。

4.法国。法国政府通过任免国有企业董事长、参与国有企业董事会，以及与企业签订计划合同等途径，控制企业的发展方向，影响企业的经营方针，保证政府作为财产所有者的权利。法国国有企业一般实行董事会下的经理负责制。董事会是决策机构，负责决定企业发展战略、经营方针和红利分配，以及任免总经理。董事会中国家代表、企业职工代表和专家各占 1/ 3。董事长一般是由经验丰富的亲政府人士或政府高级官员担任，并由政府任命。政府无权决定经理人选，也不直接插手企业的日常经营活动。

政府各职能部门协同对国有企业的经营、技术和效益实行三重监督：财政部对国有企业的财政拨款和参股范围、补贴、贷款等享有决策权;政府各主管部门对所辖国有企业的董事会人选、预算、结算、利润用途、资金转让、增加投资或吸收新股份，以及董事长和总经理薪金等事项进行经常性监督。国家审计院依法对国有企业账目实行审计、稽查，并就企业的财务收支是否符合规定、经营效率和效益状况进行定期评估和报告。法国议会也对国有企业实施监督，国有企业需要向议会提交年终总结、审计报告、组织结构图等文字资料。此外，法国政府还通过向大型国有企业内部派驻稽查员的方式督促企业遵守各项财务规章制度。

5.日本。日本在明治时期，几乎所有的近代企业都是"官业"，其显著特征是"官企合一"：官业由政府全额投资创建，由主管官员直接经营，成本和收益一律记入政府的账簿，财务上同政府合二为一，是不可分割的倚赖关系。后来，经过三次国有企业民营化，民间企业不断壮大，政企关系呈现由强到弱、由直接到间接的演变过程。目前，政府对国有企业主是采取行政控制和间接规制相结合的方式。首先，国家以立法形式规定国有企业的经营范围和社会职责，防止政府对国有企业经营的随意性干预，并明确政府对国有企业部分经营事项的最终决策权。其次，政府设置国有企业董事会并任命最高经营者。再次，国有企业的财务处于政府的严格监管之下。最后，政府虽然原则上不干预国有企业的日常经营活动，但是仍然可以通过计划合同、采购合同、承包合同、信息沟通和行政指导等手段，指导和影响国有企业的经营。日本政府与民间企业的典型特征是"官民协调"，其实是密切的互惠关系。对中小企业，日本政府极少干预。

在日本的政企关系中间，主要的中介组织包括民间经济组织和审议会等有关组织实体。民间经济组织是政企关系的纽带、媒介和重要组织基础。在日本，同行业企业的组织称为业界团体，它们在"官民协调'方面具有重要作用。业界团体开展的活动通常包括：收集和交换情报，调整成员之间的利益关系，促进成员的技术开发，提高成员企业的经营能力，加强同政府的沟通与协作，充当民间企业与政府之间的纽带和桥梁以及成员企业利益的代言人。业界团体几乎遍布于所有的行业和日本列岛的每个角落，全国200多万家企业及其法人都处于该组织的网络之中。业界团体一般由政府和民间企业双方派员共同负责日常运营，既服从组织原则，又遵循市场规范，在战后经济恢复和发展过程中起到了积极的作用，是日本政企关系协调和整个日本经济"统而不死，活而不乱"的关键所在。跨行业的企业组织称为经济团体。当前日本社会中政治影响力最大的经济团体有四家，包括经济团体联合会、日本尚工会议所、日本经营者团体联合会和经济同友会。四大经济团体的共同点是充当政府和企业信息沟通的重要渠道，对协调企业之间、产业之间以及政企之间的意见与行动，对聚合企业界的智慧与力量、促进经济健康增长，都发挥了不可低估的作用，是"官民协调"的又一关键环节。

四、政企关系调整的相关措施

1.向民众进行必要的宣传。即使在市场经济高度发达的国家，推行非国有化，调整政企关系也绝非易事，因此，各国政府在实施调整时，一般都强调，不能割断历史，不能否认公有企业在历史上所发挥的作用，要冷静客观地处理公有企业遗留下的问题，避免像甩包袱一样把公有企业推出去了事，造成国有资产的流失和对公有企业雇员感情上的伤害。要搞好非国有化的宣传工作，宣传的内容应包括民众关心的种种疑虑和问题。例如，意大利政府采取问答形式组织编写了一本有关私有化的小册子，向民众广为散发，回答了私有化过程中关系到群众切身利益和民族利益的问题。

2.要端正政府对非国有化的态度。很多国家政府在推行非国有化时，始终强调，非国有化不仅仅是为了减少赤字。例如，西欧国家在很多情况下先对亏损的公有企业进行整顿，待其运作改善之后再向私人和公众出售。亏损公有企业的整顿包括调整治理结构，提高经营效率，优化产业组合，变革企业组织形式，使其产权逐步社会化。

3.政府要敢于向自身开刀。推行非国有化。减少管制等于削减了政府自身的权力，因此，在世界各国都有政府部门和政府官员反对调整政企关系。对此，最需要的是决策者的勇气和韧性。以印度为例，20世纪80年代以前，印度实行的是"政治民主十计划经济"的发展模式，政府的审批权力很大而且很滥。其中，最主要的一项就是发放各种许可证。政府官员通过轮流上班。轮流审批、轮流索贿，捞取了大量好处，并形成了强大的既得利益集团。20世纪90年代初期拉奥政府上台后，最重要的一项改革举措就是拿许可证制度开刀。为推行这一改革，拉奥政府付出了很大代价，克服了很多困难，但是经过不懈的努力，政府机构的审批权力受到了限制，民间企业有了新的发展空间，高科技企业得以迅速成长，并成为印度的一个非常重要的新的经济增长点。

4.要处理好劳企关系。劳企关系是否理顺，国有企业职工是否得到妥善安置，关系到政企关系调整的成败。因此，很多国家的政府都很重视劳企关系的调整。例如，在法国，民营化过程中被淘汰的国有企业职工全部由政府负责安置。波兰等转轨国家则通过建立社会保障体系促进劳企分开。

5.要依法建立和调整政企关系。美国在依法建立政企关系方面是全世界的典范。在美国，政府与企业各自的行为准则，以及两者之间的相互关系都被置于相应的法律法规之下，得以高度规范化。美国对国有企业经营的财务监督和审计主要是由独立的执法部门承担的，他们执法相当严格，不受任何行政干预，也不受人情面子的干扰。美国国会负责国有企业的立法管理。国会有权决定国有企业的建立、撤消或者企业内部的经营体制改革。凡是有关国有资产管理的各种议案都须得到国会审议通过方能实施。大的国有企业，都有专门的相应法律规范其经营行为。美国的法律在规范政府与企业关系方面始终发挥着重要作用，行政官员凭借个人意志随意干预国有企业的现象比较罕见，负责国有资产运营管理的政府官员以权谋私的余地小、风险大。由于法律完备，政府的行政工作量大大减少，政企关系的稳定性和规范性因此增强。

6.要保持金融体系对政企关系调整的有力支持。美国的金融体系完备，金融创新层出不穷，对良好的政企关系起到了促进和支持作用。捷克在推行"股份大众化"的同时，没有及时推进金融体制改革，落后的金融体系，制约了大型民营企业的形成，也影响了政企关系调整的效果。

7.要考虑执政党对政企关系的影响。在实行多党制的西方国家，从历史上看，只要把国有企业定位成政府调控经济的手段，政党之争就会通过人事任命渗透到国有企业的经营活动中。在推行私有化之前，很多国家都遇到了这种情况。例如，在意大利，公有企业领导人的任命不是看其能力如何，而是看其属于哪一个党派，因此公有企业领导人的任命成了平衡党派权力分配的产物。结果，公有企业往往缺乏精明强干的领导者。更有甚者，许多公有企业高级经理人员用企业资金向执政党领导成员行贿。在法国的公有企业中，政党分肥，任人惟亲不仅"流行"，而且左、右翼政府都无法抵制。在西班牙，公有企业领导层的任期受制于太多的政治因素，具有很大的不稳定性。

西欧国家在调整执政党与国有企业的关系方面，也进行过一些尝试。例如，西班牙改革的方法是使国有企业非政治化，剥离它们与国家权力的血肉联系，使其与国家优惠政策脱钩，从权力束缚中解脱出来，资源配置市场化，运作机制私营化，经营目标盈利化。英国工党则通过倡导所谓的第三条道路来调整执政党与企业的关系。1994年10月，在工党失去执政党地位多年以后，新任党首布莱尔提出修改党章的建议。经过四处游说，终于在1995年4月得以通过。新的党章主要是删除了实行大规模国有化的承诺，明确宣称工党是一个民主社会主义政党，其目的不再是实行生产资料公有制，而是建立一种"为公众利益服务的充满活力的经济"、"一个公正的社会、"一个开放的民主政体"和"一个健康的环境"。在这个经济体中，繁荣的私营部门将与高质量的公共服务结合在一起。为此，执政党将在公私营部门之间建立合作伙伴关系，用宏观经济政策杠杆对需求管理进行调节。这一系列思想被称为"第三条道路"，对整个欧洲乃至世界都产生了巨大的影响。执政党的执政方式因此有了很大改变。布莱尔领导的工党上台后，很快在英国掀起了改革之风，对央行进行"放权松绑"，允许英格兰银行拥有调整利率的权力。其做法比保守党更自由化。近来，私有化还是国有化，越来越被看作手段而不是目的，何时进行私有化或国有化，主要取决于经济发展的需要及国际国内形势。工党的这些思想和做法，对其赢得大选和巩固执政地位都起到了积极作用。(原载《改革》2001年第4期)