作者：同济大学城市风险管理研究院院长 孙建平

现在，全国上下都在认真学习贯彻党的十九大精神。十九大报告内涵丰富，其中在谈及社会主要矛盾转化时指出，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这是首次把“安全”作为新时代人民美好生活的基础指标之一，值得予以高度重视。

同时，习近平总书记在党的十九大报告中论述“打造共建共治共享的社会治理格局”的内容时，进一步阐述了安全发展的思想，即“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。这一重要论述的核心是提升安全风险防控能力。

事实上，风险管理对大家来说也许不是个陌生词。但在我们国家，城市风险防控理念的提出还是一个新命题。这是基于我国城市发展进入新阶段、面临新情况、迎接新挑战应运而生的。下面，我将结合学习党的十九大报告精神，主要从“新时代、主要矛盾和安全发展”三个维度来探讨超大城市安全风险防控的转变问题。

现代社会面临传统和非传统风险叠加的考验

改革开放初期，我国城市规模不大、密度较低、结构简单、功能有限，当时的安全监管主要是建立安全保障体系。随着城市不断发展，以2003年非典型肺炎事件为标志，我国开始大规模进行应急管理体系建设。在相当长的一段时间里，应急管理几乎成为“金科玉律”，常常被一些城市管理者挂在嘴边。

进入新时代，我们面临着传统和非传统叠加的风险。德国社会学家贝克在《风险社会》中提出，在现代工业社会不断消解封建社会的等级结构之后，后现代风险社会又开始消解工业社会的技术系统。他把这种西方后现代社会诠释为“风险社会”，强调大自然规律和古老的文化传统都在现代化的进程中逐渐失去效力，人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险。在他看来，随着工业社会的发展，大多数人已经摆脱贫困，脱离了“我饿”，但不安全感依然渗透到我们的日常生活之中，从核辐射到食品安全，从环境污染到恐怖袭击，风险无处不在。用一句话来简单概括就是，由“我饿”变成了“我怕”。就此而言，我们已经全面进入风险社会，仅目力所及就能看到城市管理在多个方面面临的挑战。而表面之下，深层次的问题更值得关注和重视。

党的十八大以来，习近平总书记对安全生产工作高度重视。他在不同场合对安全生产工作发表过重要讲话，多次作出重要批示。例如，在先后听取湖北监利“6·1”沉船事件调查处理情况汇报、天津港“8·12”爆炸事故调查处理情况汇报、深圳“12·20”滑坡灾害事故调查处理情况汇报后，习近平总书记强调指出，“对易发生重特大事故的行业领域，要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”“要着力构建安全风险防控体系。安全风险有从传统的煤矿、建筑、交通等行业向非传统领域转移的趋势……对风险要逐一建档，把新情况和想不到的问题都要想到”“要加强城市运行安全管理，增强安全风险意识，加强源头管理。要加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生”“要站在人民群众的角度想问题，把重大风险隐患当成事故来对待，有让人民群众安心放心的措施”。之后，在党的十八届六中全会上及其他一些重要场合，习近平总书记又多次强调有效防范各类风险、确保安全生产。

习近平总书记站在更高、更深、更远、更广的角度，提出并反复强调风险防控这个问题，深刻揭示了风险防控的根本规律和特点，抓住了安全发展的关键。

基层一线最能发现隐患、找到漏洞、知晓薄弱

然而，受制于传统思维习惯的影响，我国城市公共安全管理的重点还多停留在发生事故的应急管理，导致对防控的重要性认识不足，仅将风险防控作为应急管理的一种手段，没有从城市公共安全管理战略高度对风险防控进行统一谋划和系统化设计。具体表现为以下几方面：

一是基础理论研究不足。我国学术界对城市公共安全风险防控的研究还处于探索阶段，没有提出一套成熟的理论框架，缺少能够进入政府决策的应用性、实战性的成果。例如，开展风险评估的城市很少组织专门的课题研究，评估缺乏科学系统的理论支撑和指导，评估原则、评估指标、评估模型、评估依据、评估技术与方法、评估程序等尚未规范化标准化。

二是缺乏专业人才。坦率地讲，政府部门自身力量并不足以开展风险防控工作，从事风险防控的人员大多数不具有专业背景。同时，业务培训方式单一，导致政府部门工作人员对风险防控业务了解不深、流程不熟。在实际工作中“知其然而不知其所以然”，容易造成盲目性。

三是防控体制机制存在缺陷。目前，一线地方存在决策者和实施者合二为一的现象。例如，政府管理部门既负责提出风险评估动议，又负责召集专家学者和基层代表参与风险评估，有时难免会把自己部门的倾向性意见渗透其中，陷入“既当运动员又当裁判员”的窘境，必然影响风险评估的客观性、中立性。

根据社会治理创新要求，基层一线已成为公共安全管理的重点。基层一线最能发现风险隐患、最能找到管理漏洞、最能知晓薄弱环节，因此基层公共安全的重点是防控、消除风险，要点是引导公众参与。公众参与公共安全管理活动不仅因为参与本身就是对公共安全的供给方监督，而且因为参与机制也是对公众进行安全知识教育的途径。

就上海而言，体量巨大的高层建筑防火、超大客流量的轨道交通、危化物品生产存储运输环节等传统风险依然突出，新经济、新产业、新业态模式下的新型社会风险亦有所萌生。风险无处不在、无时不有，面临比以往更繁多、更复杂、影响更大的安全隐患，城市风险管理的重要性日益彰显，亟须有关各方深化研究、落实对策，确保在新一轮风险社会中占据主动权，有效防控风险，维护社会安全。

由考核事故发生量转向风险防控做得好不好

在新时代，安全管理思路已经由“强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故，完善突发事件应急管理体制”向“健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”转变。对照人民日益增长的美好生活需要的标准，新时代的安全管理应该有三个方面新的要求：一是工作评价的新要求。

以往我们在评价一个行业、一个地区的安全工作时，最直接的方式就是听取该行业、该地区的事故情况汇报。如果说发生死亡事故的起数、造成死亡的人数同比处于下降的趋势，那对于该行业、该地区安全管理工作的评价一般来说都是给予肯定的。这种评价方式在此前事故多发、工作重点是亡羊补牢的时代背景下，有其客观合理性。

但是，根据海因里希法则，只要发生一起重伤或死亡事故，其背后一定是有29起轻伤和300多个隐患或违章。没出事并不意味着绝对安全，也不意味着没有隐患，甚至从某种角度上看，如果防控没有做到位，不出事基本属于碰运气。因此，新时代的安全管理工作评价应由考核事故发生量转向评价安全风险防控做得好不好。换句话说，安全管理工作要从粗放型向集约型转变。

二是事故问责的新要求。

人民群众更开始关注追问事件背后真相，更看重探究真相背后深层次的原因，而不仅仅是以前出了事后的迅速问责。更多的人意识到，从事件中学习比单纯处理人重要。同时，希望事故发生后，能由点及面分析导致事故产生的技术、运行体制、管理机制等因素，从而避免类似事故的再次发生。这个转变也是新时代对于安全管理提出的新要求。

三是民众安全感的新要求。

安全是一个复杂的整体，安全感也不会凭空产生。在新时代，民众对安全风险防控提出了精细化、全覆盖、无死角的要求。习近平总书记要求“城市管理要像绣花一样精细”，就是要从那些看似不起眼却直接反映一个城市整体形象的细微之处抓起，认真解决那些应该做到而尚未做到的问题。

现实中，一些城市在规划和管理过程中，往往忽视了一些细节，给市民带来各种不便。例如，窨井盖设置不合理，管理跟不上，不仅影响道路美观，而且时有发生“窨井盖吞人”事件。这些小的细节，如果不加以重视和解决，必然会成为影响民众安全感的大问题。强调这一点，与安全风险防控的要求是一致的。

着力一个理念两个平台三个机制的建设升级

城市风险管理体系建设应着力一个理念、两个平台、三个机制等方面的建设升级，从传统政府一元主体主导的行政化风险管控体系转型升级为多元化、系统化的多元共治的城市风险管理体系。

一个核心理念是居安思危，强化风险意识。

总结以往经验教训，我们发现一个规律：除了不可避免的自然灾害等问题，几乎所有风险都是可预防、可控制的，关键在于是否有足够的风险意识。一方面，要加强相关领导和部门的风险意识教育和风险管理理论普及，使工作思路从应急管理转向风险管理，工作重心从“以事件为中心”转向“以风险为中心”，从单纯“事后应急”转向“事前预警、事中防控”，从根本上解决认识问题、牢筑底线思维。另一方面，要加强社会风险管理责任的宣传和公众安全风险知识的科普，形成风险共识。要想安居乐业，必须居安思危；只有居安思危，才能化险为夷。

两个综合平台是共享共建，实现风险管理的统筹协调。

第一个是搭建综合预警平台。在统一规范的标准基础上，加强各行业与政府间的安全数据库建设，整合各领域已建风险预警系统，构建覆盖全面、反应灵敏、能级较高的风险预警信息网络，形成城市运行风险预警指数实时发布机制。

第二个是健全综合管理平台。在风险综合预警平台基础上，强化城市管理各相关部门的风险管理职能，完善城市管理各部门内部运行的风险控制机制，建立跨行业、跨部门、跨职能的互联网+风险管理大平台。

三个关键机制是多元共治、精细防控、多重保障。

一是健全“三位一体”风险共治机制。充分发挥政府、市场、社会在城市风险管理中的优势，构建政府主导、市场主体、社会主动的城市风险长效管理机制。政府主导城市风险管理，做好公共安全统筹规划、搭建风险综合管理平台、主动引导舆情等工作。同时，对相关社会组织进行统一领导和综合协调，加大培育扶持力度，积极推进风险防控专业人员队伍建设。运营企业规范行业生产行为，提供专业技术和信息资源，充分发挥市场在资源配置方面的优势，形成均衡的风险分散、分担机制。同时，要充分调动公众的主观能动作用，鼓励社会组织、基层社区和市民群众充分参与，如加强社区综合风险防范能力的建设。

二是创新精细化风险防控机制。实现风险的精细化管理，首先要完善城市风险源发现机制。例如，补齐风险源登记制度短板，全面开展城市风险点、危险源的普查工作，对所有可能影响城市公共安全的风险源、风险类型、可能危害、发生概率、影响范围等做到“情况清、底数明”，防止“想不到”的问题引发安全风险。整合各类信息资源，完善城市隐患、风险数据库，编制城市安全风险清单。其次要促进智能物联网、人工智能等先进技术的推广应用，形成系统的、适用的互联网+风险防控成套技术体系。最后要提升各领域的安全标准，建立统一规范的风险防控标准体系，为城市综合风险管理奠定基础。

三是构建多重保障机制。一方面，完善法律法规保障机制，提高政策法规的时效性和系统性，建立高效反馈机制，及时反映政策诉求，简化流程、提高效率，及时制定和修改相关法律规章，进一步强化城市建设、运行及生产安全的防范措施和管理办法。另一方面，引入第三方保险机制，积极发挥市场在资源配置中的决定性作用，以市场方式和社会力量来分担城市安全运行风险，防灾止损、控制风险，并通过市场化手段倒逼企业和个人进行行业规范和行为约束，降低风险。