作者：中南民族大学公共管理学院　方堃； 江西师范大学商学院　李晓园

　　内容提要：少数民族流动人口服务管理的碎片化主要体现在城市社会治理的无序性、行政体制的条块分割、族际交往中的原子化等方面。发轫于新公共管理改革实践的整体性治理理论，有利于系统地反思和阐释少数民族流动人口服务管理协同性缺失的问题。从整体性治理的视角审视，构建跨地域联动机制、跨部门合作治理机制和“线上”与“线下”跨功能无缝对接机制，是少数民族流动人口跨域协同治理的实施路径。

　　关 键 词：少数民族流动人口/跨域协同/整体性治理/互嵌式社区

　　标题注释：国家社科基金青年项目“政社合作治理视角下枢纽型社会组织运行模式研究”(编号：14CZZ018)；湖北民族地区经济社会发展研究中心项目“流入地与流出地少数民族农民工服务管理协同机制创新研究”(编号：HMY0403)

　　一、少数民族流动人口社会治理的碎片化难题

　　(一)城市社会治理的无序性

　　我国少数民族多聚居在广袤的西部农村地区，然而随着改革开放不断深入，我国城镇化步伐加快，大量少数民族人口离开长期生活的边远山区、村寨流入中东部大城市务工经商。

　　据统计，我国少数民族流动人口超过3000多万，其中大部分流向东部沿海发达地区。以珠三角城市群为例，1982年第三次人口普查时，少数民族人口尚不足2万，而如今已接近200万；首都北京1953年人口普查时，少数民族人口还只有16.85万人，但到了2010年第六次全国人口普查时，少数民族人口多达80.1万人。2010年上海少数民族人口为27.56万人，较10年前增长了近165.9％。[1]近几年，伴随我国公路、铁路等交通基础设施条件不断改善，西部民族地区与东中部非民族地区在地理空间上的鸿沟也随之缩小，少数民族群众往返各大城市和农村更加便捷，但这种时间与空间的“挤压”给传统城市社会治理模式带来了严峻挑战。对少数民族流动人口，有的采取“关门主义”的态度，有些则采取放任自流的态度。例如，在城市管理过程中差别化执法、睁只眼闭只眼，认为流动少数民族人员来得快、走得也快，不想管、不敢管、不知道如何管等情况经常发生。由于少数民族群众不熟悉当地城市管理相关法规等原因，城市中少数民族流动商贩违章摆摊、占道经营、油烟扰民等问题相当普遍。流动人口民族身份、宗教信仰、生活习俗等方面的差异性与政治敏感性交汇，增加了少数民族流动人口社会治理的复杂度和棘手性。

　(二)行政体制上的条块分割

　　城乡之间的二元结构和民族地区与非民族地区发展的不平衡性是少数民族流动人口社会治理的内在原因，而长期以来我国各级政府在行政管理中呈现的条块分割特征，又从治理过程的层面加剧了这种碎片化。流出地民族地区农村往往因其财政能力薄弱、技术条件有限难以为流动人口提供信息登记、就业服务、职业技能培训等公共服务；流入地城市虽然有能力和条件，但主要精力是本地户籍人口的服务管理。况且，在现有从中央到地方的“条条”和地方与地方之间的“块块”相互分割的体制情境下，作为流入地政府也很难为流动少数民族提供持续、优质和高效的公共服务。目前各地城市和社区管理主体仅仅只是从出于维护社会稳定的角度对外来流动少数民族人口进行常规登记，而没有主动接纳他们，少数民族流动人口就更难以获得与城市户籍居民同等的市民待遇，他们原来享有的民族地区教育、医疗卫生、社保等公共政策几乎很难与当地城市对接。此外，我国城市民宗委等相关职能部门在行政职权边界上既不能直接为少数民族流动人口提供公共服务，也不拥有执法权，通常是处于被动协调的地位，一旦出现纠纷，才会和公安、城管、民政等部门联合应急管理，因此政府无法形成对流动少数民族人口公共事务治理的合力。

　　(三)族际交往中的社会原子化

　　少数民族群众在其生活区域长期形成的民族文化、民族心理、风俗习惯，使他们当中的大多数人尽管生活在城市，但仍是按照本民族传统的生活模式生活，两者之间就形成了社会文化和交往方式上的隔阂，具体表现为流动人口几乎都是以本民族或相近民族为主要成员在流入地聚居，形成相对封闭的城市少数民族流动人口社会网络。这种类似于原子“大离散、小聚居”的居住状态不利于城市社会融合，也有碍于民族关系的和谐稳定。毋庸置疑，少数民族流动人口相比而言受教育程度低，接受新事物以及适应城市文化的能力较弱，这是他们选择“抱团”发展的主要原因。他们中多数人自身文化素质不高，又无专业技能，不符合许多招聘单位的用工要求，一些职业介绍的中介机构不愿意为其推荐就业岗位。事实上，他们能够胜任的工作岗位也相对较少。在近年来社会严峻的就业形势下，他们获得的机会就更少了，许多人多方奔走却四处碰壁，最终不得不返回原籍或另走他乡。[2]应该说，绝大多数少数民族流动人口都为城市发展贡献了力量，中国的城镇化离不开少数民族流动人口的市民化。但有的政府工作人员和市民固持偏见或歧视，在就业岗位、劳动报酬和福利、政策执法和日常交流等过程中歧视甚至排斥流动少数民族群众。同时在现实中也有个别少数民族流动人员存在强买强卖、违法经营等扰乱公平市场环境的行为，这些都在无形中强化了城市族际交往的原子化。

　　二、整体性治理：少数民族流动人口跨域协同的理论视角

　　整体性治理(Holistic Governance)是勃兴于20世纪90年代中后期西方国家以传统官僚体制为中心的公共行政模式和以市场化为价值追求的新公共管理运动均无力解决碎片化与分散性等公共治理理论危机的一种新的范式。整体性治理理论的创立者佩里·希克斯(Perry Hicks)笃信，政府机构之间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间目标的治理行动。[3]帕却克·登力维(Patrick Dunleavy)则为这种趋于整体性治理的公共管理新模式创新提供技术层面的佐证，即找准了新公共管理运动导致政府部门各自为政、治理体系碎片化、离散化的症结，提出将政府的横向部门结构与纵向层级结构有机地网络化，采取“纵向到底、横向到边”的无缝隙式管理，以救治在跨域治理过程中普遍存在的协同性缺失等问题。[4](p68)尽管目前整体性治理理论能否成为取代新公共管理理论的公共行政学范式尚存在一定争议，但毫无疑问地说，整体性治理所倡导的运用现代信息和网络技术打破组织之间的壁垒，赋予政府及其合作伙伴各种工具，跨越政府与社会、市场等不同部门的界限，实施多中心治理的理念、方式和策略已被国内外学界广泛接受和认可，甚至演变为一种时髦。作为追赶型国家，中国一方面要面临工业化带来的流动现代性威胁，而另一方面又要面对过度市场化所引发的部门主义、权力分散和功能裂解等碎片化问题。整体性治理理论虽发轫于西方国家新公共管理改革的实践，但在一定程度上能够解释并为正处于转型时期的中国走出社会治理的两难困境提供启示和借鉴。

　　整体性治理并非是要建立一个超级管理机构来实现对现存组织的分裂活动进行统摄，而是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的联合工作。其中，联合的关键是不同的文化、动机、管理制度及目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私营部门、志愿者组织等联合地完成任务。如图1所示，整体性治理着力于政府机构和部门的功能性协调，将政府横向部门结构与纵向的层级结构有机地整合起来，并试图构造一个由“长”、“宽”和“高”搭建成的三维立体的整体性治理模型：(1)跨层级协调。主要涵括从中央到地方或地方与地方不同层次的协同治理，他们之间通过网络技术的连接和相应数据保护来共同关注“跨界”议题，如跨流域水污染治理、央地合作治霾等。(2)跨部门协调。公共服务可以在公共部门、志愿组织或者私营企业进行整合，从而推动公私合作、互补和协同发展。(3)跨功能协调。拟整合的功能可以在公共部门内部，也可以是彼此重合或具有相关功能的部门之间，因此有效传递公共服务的网络，需要将一群私人和公共组织融进一个严密的服务运行体制。

　　图1 整体性治理的立方锥型模式

　　长期以来，学者们习惯性地将城市流动少数民族群众视作类似于自组织的移民群体，研究其迁徙轨迹及社会融入等社会学问题，视野较为狭窄。从学理上分析，我国少数民族流动人口服务管理同时兼具跨地域、跨主体和跨部门协同治理的现实诉求，属于典型的社会治理碎片化问题。从跨地域维度看，流入地与流出地以及流经地少数民族流动人口服务管理体系不对接，中东部城市公共服务政策与西部民族地区农村公共服务政策之间的兼容性较差，各层级政府部门少数民族流动人口管理权责不明晰；从跨主体维度看，目前少数民族流动人口主要依赖自上而下的传统政府部门进行的行政管理，主体单一、理念落后、方式简单，难以适应市场经济条件下少数民族群众进城务工经商的新需求、新特点和新动向；从跨功能维度看，大数据时代背景要求政府对少数民族流动人口服务管理网络化，但由于距离遥远、设备物质条件有限等原因，流入地与流出地的管理服务数据无法实现共享，信息不对称、信息孤岛及信任危机等一直困扰着各级政府部门。从理论上引入整体性治理非常必要，不仅有助于全面系统地考察少数民族流动人口服务管理的协同缺失，更能够以体制和机制为突破口，找准协同治理的操作性路径。

　三、少数民族流动人口跨域服务管理协同机制创新

　　(一)以互嵌式社区为中心，构建流入地、流出地及流经地跨地域联动机制

　　社区不仅是少数民族群众流出的始点也是流入的终端。首先是要将着力点放在社区，推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境，把城市社区打造成跨越层级森严的组织结构和条块分割的地域阻隔的“法约尔跳板”。借鉴“飞地”经济模式，激发城市社区的吸纳性社会融合的功能，增加其文化的包容性，提升互嵌式社区对少数民族流动人口的吸引作用，吸纳更多的少数民族人口突破传统嵌入性约束，从流出地“脱嵌”出来，重新嵌入新的城市社会生活(见图2)。[5]流入地政府要“关口前移”，将行政审批和公共管理权限渗透到社区，在一个少数民族人口相对集中的社区或几个社区共同设立“一站式”服务大厅，面对面地解决少数民族流动人口生活和工作上的问题。实行以常住地为主的属地管理，强化流出、流经和流入三地之间的利益分配、补偿与政策联动。流入地城市要将少数民族流动人口服务管理纳入绩效考核之中，主动兼容流出地政策，保障流入人口均等地享有与城市户籍人口相等的基本公共服务，如义务教育、医疗、就业、住房等，形成“人在服务在、人走服务随”的动态机制；流出地与流经地也不应做“甩手掌柜”，要加强责任担当，可以考虑通过剩余劳动力定向转移、产业对接、精准扶贫、社区共建等多样化途径积极参与跨域协作，实现信息共享、同步追踪、及时反馈、政策共振和互利共生。

　　(二)以需求为导向，构建政府、社会与市场之间的跨部门合作治理机制

　　整体性治理倡导政府围绕公共需求，以解决民生关切为核心，优化公共服务职能程序，通过与社会和市场合作形成多中心拓扑状治理结构。流动少数民族群众进城后主要依靠社会性交往和经济性生产生活，其实际需求呈现多元化，单凭政府动员和行政指令很难满足，需要政社、政企合作治理。发挥宗教协会、志愿者组织、草根社团等主体内部相对规范的教规、教义以及规章等非正式制度的合法性与影响力，对少数民族流动人口进行自我约束和针对性服务。当管理流动少数民族群众过程中出现纠纷矛盾时，善于调动族群中代表人士、领袖人物的积极性，组织引导联谊组织、行业协会、同业工会等“支持型组织”协商合作，参与社会风险防范和危机治理。比如可以利用各地清真寺内的阿訇在信仰伊斯兰教少数民族群众中的影响，增强其以点带面、辐射信众的桥梁纽带功能；还可以在教堂、寺庙、集市等场所中设立少数民族流动人口服务站点，将日常的服务管理融入到宗教民俗活动之中。鼓励用工单位、私营业主等市场主体参与少数民族流动人口服务管理，不仅能有效减少政府支出，还有助于降低社会治理的成本。为此，各级政府在加大对少数民族流动人口集中地区的基本公共服务转移支付力度的同时，按照市场经济运行规律，推动建立“变事后为事前、变被动为主动、变盲目为有序”的流入与流出两地之间的互动协作机制。城市政府监督企业的用工条件、福利待遇等各个环节对少数民族群众公平公正，以定向招工、技能委培的方式与企业签订协议，给予流入地少数民族群众较多的单位更多的优惠政策，稳定少数民族员工与企业的劳动关系，进而将就业、医疗、卫生、住房等政府公共服务和社会维稳成本分摊转移到市场中，实现事权与财权、治权相匹配。

　　(三)以信息技术为纽带，构建“线上”与“线下”跨功能无缝对接机制

　　城市少数民族流动人口服务管理缺乏统筹调度和协同配合，反应迟缓、效能不高的原因主要在于长期以来政府各部门重分工、轻合作，职责边界的模糊性强化了部门隔阂，使涉及少数民族流动人口的管理问题被肢解。部门的边缘地带边缘化和公共政策综合化的变相执行，都给流入地城市治理增添了滋生矛盾的隐患。网络化治理的兴起为打破部门间的界限实现跨职能的无缝隙对接和全域覆盖提供了可能。可以通过在线平台建设，将流入地城市社区划分为不同的网格，实现跨部门全天候的服务管理，一旦发现人员异动或矛盾出现便能精准定位、迅速反馈，联动各相关职能部门应急处置，使管理寓于无缝隙服务之中，从流程再造的角度破解以往推诿扯皮的问题。与此同时，“线上”网络化的虚拟治理模式需要以实体合作为支撑，尤其需要各部门集中精干人员组成少数民族流动人口服务管理站，形成横向各部门与纵向各层级行政系统协同办公的线下平台，确保“线上”向“线下”的有序转移。以“线上”和“线下”双向互动为特征的跨部门协同治理是打破部门壁垒、共同解决少数民族流动人口服务管理难题的有益尝试，也是整体性治理理论在实践中的新应用。当前，边远民族地区乡镇“人悬浮”、“财贫弱”和“物不足”等空心化现象凸显，“线上”网络化治理还应重点向流出地辐射，形成跨区域公共服务整体性网络；[6]着力完善“线下”政策法规，对关于政府部门职责的勘定，做到有法可依、有章可循，依照流程和标准合作。在职能分工的基础上，运用信息手段加强彼此之间的沟通与协调，建立顺畅的联系渠道，如跨部门信息共享机制、视频联席会议制度等。此外还要切实保证编制、经费、设施、技术和软件到位，为基层网络人员和服务管理人员提供保障。

　　参考文献：

　　[1]李俊清.少数民族流动人口现状与问题[N].中国科学报，2014-03-28，(6).

　[2]彭建军.我国中东部城市少数民族流动人口权益保障方式评析[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2014，(1).

　　[3]Tom Ling.Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions,Issues and Problems[J].Public Administration,2002,(4).

　　[4][美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯.网络化治理——公共部门的新形态[M].北京：北京大学出版社，2008.

　　[5]杨玲丽.超越“嵌入性”约束，共建产业园——苏州工业园“飞地经济”促产业转移[J].经济体制改革，2014，(3).