作者：南开大学社会建设与管理研究院 关信平

　　长期以来，我国一直将离开家乡到户籍所在地以外就业和居住的人称为“流动人口”。从这一概念的表面含义上看，这部分人群的最大特点是“流动”，但事实上学界对流动人口的界定并不是按其是否流动，而是按其是否具有本地户口来界定的。根据南开大学“流动人口管理与服务对策研究”课题组与华东理工大学课题组2013年在全国七大城市中联合调查，接近一半的流动人口在其居住地已经居住了5年以上，有20%以上的人已经居住了10年以上。由此看来，大量的“流动人口”是“被流动”的。因此，我国目前的“流动人口”概念是不科学的，它未能反映出这一问题的实质，同时对人们的认识和政策的制定有一定的误导。为此，我们应该摒弃“流动人口”概念，改为“非户籍人口”。

　　户籍制度是问题重点

　　非户籍人口在其居住地的公共服务和管理体制下一直受到区别待遇，尤其是在大城市和特大城市中更是如此。一些地方政府常常以他们是“流动人口”、“外地人”为理由，不给他们提供与本地居民同等的公共服务，并且在居住管理等方面也常常把他们划为“另类”，实施特殊的管理手段。作为移民的非户籍人口在生活各个方面都付出了很大牺牲，也为城市经济与社会发展及城市居民的生活改善作出了巨大的贡献，但是迄今为止我国大城市（尤其是特大城市）在户籍制度、居住管理和各项公共服务方面仍然在排斥他们。2014年12月国务院发布了《居住证管理办法（征求意见稿）》，但距离完全落实非户籍人口的平等待遇仍有差距，居住证与户口之间仍然存在差别。

　央地政府共同解决非户籍人口问题

　　要彻底解决非户籍人口问题，关键在于政府应改变观念、提高认识。首先，应该清楚地认识到，解决非户籍人口问题是实现社会治理体系和治理能力现代化目标过程中的一个重大攻关任务，是全面建成小康社会、实现公平正义、落实“基本公共服务均等化”、实现城乡一体化和加快全国均衡发展等各项发展目标和原则相汇集的一个焦点问题。其次，非户籍人口问题的实质是全国约1/5的人口因户籍制度的排斥而在公共管理和公共服务方面遭遇不公平待遇的问题，是传统的户籍制度严重不适应当前经济与社会发展形势所带来的后果，也是户籍制度上改革力度不够的结果。再次，非户籍人口的平等地位和平等权利问题仅靠地方政府是无法从根本上解决的，中央政府应该承担起主要的责任。应该以中央政府为主导，通过全国层面的顶层设计来统筹解决。中央政府需制定全国性的政策目标和制度框架，并为地方政府的政策发展提供更强的指导和规范。最后，通过彻底改革不适应经济与社会发展的户籍制度，为从根本上解决非户籍人口问题奠定基本的制度基础。因此应该尽早启动对现行户籍制度的彻底改革，从根本上消除户籍制度对人的排斥，实现户籍面前人人平等。

　　依托居住证制度解决非户籍人口问题

　　在户籍制度彻底改革之前，我们只能依托现有的居住证制度去推进对非户籍人口的服务和管理。但是各地的居住证制度仍然存在不足，应该加以进一步的改革。首先，从制度目标上应该清楚地说明居住证制度是一个过渡性的制度，是户籍制度彻底改革前的备用举措，因此其具体的制度安排应该有利于为户籍制度的彻底改革创造条件。其次，居住证制度在为非户籍人口提供公共服务方面已经比过去有了明显的进步，但离理想的目标还有一定距离。从国家到地方的制度和政策都不应该停留在现状上，应该持续扩大非户籍人口享有公共服务的范围，逐步缩小他们与户籍人口之间在公共服务方面的差距。再次，应该彻底摒弃对非户籍人口的排斥性管理手段，将他们纳入与本地户籍人口同样的管理制度中，尽快废除专门为非户籍人口制定的各种管理办法。最后，过渡性的积分入户制度应该更加人性化，切实贯彻“以人为本”的原则，更加重视便民、利民的目标。入户的条件不应仅仅包含学历、技能、纳税等贡献性因素，还应该更多地考虑个人和家庭的各种实际需要。例如，更多地考虑在城市中就业和居住的时间，优先考虑有儿童、老人或残疾人需要照料的家庭，以及有其他特殊需要者。