作者：西南政法大学校长　付子堂

　　党内法规体系是中国共产党在制度建设层面贯彻“全面从严治党”的重要抓手和关键依据。今年10月,习近平总书记在党的十八届六中全会上关于准则、条例的说明中强调:“坚持以党章为根本依据,突出遵守党章、贯彻党章、维护党章,着力把党章关于党内政治生活和党内监督的要求具体化,把改革开放以来,特别是近年来党中央出台的重要文件和党内法规中关于党内政治生活、党内监督的有关规定和要求系统化,推动党内政治生活和党内监督制度化、规范化、程序化。”

　　为了切实推动党内法规工作的科学化、体系化,有必要明晰党内法规的制度逻辑,厘清其话语源流、制度定位、体系架构及其与国家法律的关系。只有将党内法规进行法学规范意义的探究,将其置于党内规范这个更大的范畴之内,才能厘清其制度定位。

　　1990年7月31日中共中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对党内法规进行了首次定义:“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”2013年5月27日,中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》,废止了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,并对“党内法规”的定义进行了完善,规定“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。

　　党内法规定义及分类

　 《中国共产党党内法规制定条例》界定的党内法规,从法学规范的视角审视,包括定义三要素:制定主体、规范对象和表现形式。

　　这三个要素共同表明,党内法规是党内具有一定级别的组织制定的,用以规范党组织工作活动和党员行为,是成文形式的党内规章制度；“总称”一词,蕴含系统性。如此,党内法规与党内规范性文件有所区别,与党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也不同。

　　总体上,党内规范可以分为两类:一类是党内成文规范,另一类是党内不成文的优良传统和工作惯例,也可以称为“重要的党内规矩”。前者又可以分为党内法规和党的规范性文件。根据2013年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》可以推知,党内规范性文件又可以分为两类:一类是党的各级组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的文件；另一类是党的各级组织在履行职责过程中形成的不具有普遍约束力、不可以反复适用的文件。

　　规范党组织的工作、活动和党员行为的党内法规数量众多,并不是以单一文本的形式出现。

　　解析《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》逻辑层次,党内法规制度体系框架至少包括3个方面的形式和内容:一是基础主干党内法规,主要是一些综合性党内法规,体现党内法规制度的集成性；二是实践亟需的党内法规,主要是解决党的建设和党的工作中突出问题的制度安排,体现对于干部群众的关切回应；三是配套党内法规,主要是基础主干党内法规的实施办法和细则,体现党内法规的匹配性、操作性、实用性。这就要求在不同的党内法规之间有所区分,以体系化的形式出现。

　　横向维度

　　横向维度的党内法规体系,主要反映了党内法规在规范内容上的差异性。党的十八大报告指出,要“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。这为我们在横向维度上分析党内法规的规范内容提供了重要参考。

　　以上“五大建设”为党内法规在横向范畴上的划分奠定了基础。据此,党内法规体系可以细分为以下七个部分:

　　第一,党的领导和工作方面的党内法规。例如,《中国共产党章程》；2015年4月30日中共中央政治局通过的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,是中国共产党关于统一战线工作的第一部党内法规。

　　第二,党的思想建设方面的党内法规。例如,《中央关于进一步加强和改进党委(党组)中心组学习的意见》、中组部《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》等。

　　第三,党的组织建设方面的党内法规。一是组织建设方面的党内法规,如《中国共产党党校工作条例》；二是干部人事方面的党内法规,如《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党发展党员工作细则》等。

　　第四,党的作风建设方面的党内法规。例如,《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。

　　第五,党的反腐倡廉方面的党内法规。例如,《中国共产党纪律处分条例》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《党政机关国内公务接待管理规定》等。

　　第六,党的民主集中制建设方面的党内法规。例如,《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》《中国共产党党员权利保障条例》等。

　　第七,党在军队建设方面的党内法规。例如,《中国人民解放军政治工作条例》等。

　　纵向维度

　　纵向维度的党内法规体系主要反映了党内法规在效力位阶上的差异性。《中国共产党党内法规制定条例》第21条规定:“审议批准机关收到党内法规草案后,交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容:(一)是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；(二)是否同宪法和法律不一致；(三)是否同上位党内法规相抵触；(四)是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突；(五)是否就涉及的重大政策措施与相关部门和单位协商；(六)是否符合制定权限和程序。”显然,此条规定之所以出现“上位党内法规”和“同位党内法规”的表述,就是因为党内法规在纵向维度上存在效力位阶上的差异。

　　在纵向的效力位阶上,对于党内法规体系可以进行如下划分:

　第一,党章。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本性规定。《中国共产党党内法规制定条例》第25条规定:“党章在党内法规中具有最高效力,其他任何党内法规都不得同党章相抵触。”

　　第二,准则。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定,在党内法规体系中效力仅次于党章。习近平总书记在党的十八届六中全会上关于准则、条例的说明中强调:“在征求意见过程中,一些地方和单位建议,把准则稿搞成条例那样的体例。我们考虑,准则在党内法规体系中位阶比较高,仅次于党章。这次制定的准则,是一个思想性、政治性、综合性很强的文件,要总结我们党长期以来在开展党内政治生活方面形成的宝贵经验和基本规范,阐明党关于开展严肃认真的党内政治生活的原则和立场,有很多问题需要讲讲道理。做到这些,用条例那样的体例是难以容纳的。至于涉及的一些具体规定,有些党内有关法规已经明确了,有些要进一步在今后其他有关法规的制订中贯彻落实。”

　　第三,条例。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定,在党内法规体系中的效力低于准则。党的十八届六中全会审议通过了新的《中国共产党党内监督条例》,重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题,有利于保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用,有利于保证全体党员发挥先锋模范作用。党内监督的主要内容是遵守党章党规和国家宪法法律,维护党中央集中统一领导,坚持民主集中制,落实全面从严治党责任,落实中央八项规定精神,坚持党的干部标准,廉洁自律、秉公用权,完成党中央和上级党组织部署的任务等情况。

　　第四,规则、规定、办法、细则。对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定,制定主体包括但不限于党的中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。规则、规定、办法、细则的效力在准则以下,与党章、准则、条例相比,其内容最具体,运用最普遍。