作者：章志远

中央深改领导小组第17次会议审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。会议明确提出，要加强组织领导，支持推动行政部门做好应诉工作，加大对行政应诉工作的监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究。从地方党政机关频频发文积极推动，到新《行政诉讼法》力排众议在“总则”篇中加以明确规定，再到中央深改领导小组高规格发文力推，“被诉行政机关负责人出庭应诉”这一极具中国本土特色的制度的地位得到了空前的巩固和提高，已经成为发挥行政审判制度功能、倒逼法治政府建设提速的关键性抓手。

法治政府建设

行政自制模式的“扬弃”

经由积极应诉加快法治政府建设新步伐，是对既往通过行政系统内部变革实现法治范式的“扬弃”。自2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁行以来，一种寄望于行政机关自我改革达至法治政府建设目标的思潮渐次泛起，行政裁量基准、行政执法案例指导、行政问责、行政执法监督、行政审批制度改革、权力清单等行政系统自生自发制度变革的兴起便是明证。然而，这些体现“行政自制”精神的改革终难摆脱其自身固有的局限性，与法治政府建设的新期待尚有明显差距。

正是出于对经由行政系统内部变革实现法治政府建设路径的反思，现行《行政诉讼法》的修订才将行政应诉这一本属技术层面的制度上升为“总则”篇中的原则性规定，进而凸显出通过积极应诉“倒逼”行政机关厉行法治的新进路。半年多来，行政机关负责人出庭应诉制度得到了很好的宣传和落实，司法权威也在这一制度的实施过程中得到了修复。中央深改领导小组行政应诉文件的及时下发，再次彰显了党和国家促进司法公正、建设法治政府的决心，也明确了依托司法外力相压实现法治政府战略目标的新范式。

法治政府建设

程序控制模式的“超越”

综观行政法治发达国家的历史，一部结构合理、内容确当的统一行政程序法典对于规范行政权力的行使和促进良好治理的实现都具有里程碑式的重要意义。

一部相对成熟的行政程序法典的制定，不仅需要官方与民间达成广泛的社会共识，而且需要行政法学理的精耕细作。就此而言，当下中国的社会条件很难说已经完全具备。更为重要的是，统一行政程序法典的制定需要很长的时间周期，而法治政府基本建成的目标在2020年必须实现。为此，就必须另辟蹊径，充分利用现有的制度资源尤其是发挥具有浓郁本土特色的制度优势，助推法治政府建设目标的实现。我国的行政诉讼制度建立于党和国家政治体制改革的浓郁氛围之中，又在全面深化改革和全面推进依法治国的时代变革中实现了“大修”，无疑应当承担起引领法治政府建设的重任。行政机关负责人出庭应诉制度的地方实践已经表明，相比较无序的街头抗争和信访维权而言，积极的法庭论辩更能凸显行政争议化解的公正性和当事人双方法律地位的平等性，进而成为弥合官民裂痕、凝练社会共识的制度平台。中央深改领导小组行政应诉文件的及时下发，再次强化了“中国问题中药治”的思路，也体现出中国本土司法的制度自信。

国家治理法治化水平的

“检验”

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，法治则是治国理政的基本方式。国家治理法治化既需要形成系统完备、科学规范、运行有序的制度体系，使国家治理各方面的制度更加成熟、更加定型，也需要提高国家治理者运用国家法律制度管理国家和社会各方面事务的能力，使国家制度体系的内在优势转化为外在效能。相较于静态的制度体系法治化而言，动态的治理能力法治化更为艰巨。新《行政诉讼法》尽管罕见地对行政机关负责人出庭应诉制度作出了原则性规定，但依旧缺乏可操作性的实施细则和追责机制；中央深改领导小组的行政应诉文件虽然提出了“监督考核”和“责任追究”的倒逼机制，但同样需要更加切实可行的“落地”措施。否则，良好的制度规定仍然难以逃脱“引起空气振动的口号”的宿命。

鉴于以往各地纷纷依靠政府内部文件推动行政机关负责人出庭应诉的弊端，最高人民法院当以中央深改领导小组的行政应诉文件为基础，及时总结各地经验，专门制定行政应诉的司法解释，为加快法治政府建设新步伐提供刚性的规范依据。就这一重要的专项司法解释而言，应当坚持司法主导和公开导向，由人民法院分享行政机关负责人是否出庭的裁量权、出庭表现的评价权和出庭结果的公开权，将行政机关负责人出庭应诉制度的实效牢牢控制在人民法院手中，努力实现从“出庭不出声”到“出声又出彩”、从“出庭为交差”到“出庭为公务”的转变。只有这样，中央深改领导小组行政应诉文件的良法美意才能通过司法权威的提升落到实处，进而为法治政府奠定扎实的基础。