作者：河北师范大学基层治理研究中心 张继良

　　在习近平总书记治国理政思想的宏大体系中，对基层治理的高度关切是重要内容之一。基层治理是国家治理的基础和重要组成部分，具有主体多元、内容繁杂、方式多样、直接面对民众、直接关系民众切身利益等特点。在新形势下，基层治理尤其是农村基层治理，面临许多新的问题，需要从国家和社会发展战略的高度来探讨基层治理规律。

　　第一，科学划分“基层”边界。在我国，基层一词通常指设在最低一级行政区域内的国家政权和社会底层。我国宪法和地方组织法对于“基层政权”和“基层群众性自治组织”的内涵作了明确规定，但没有对“基层”、“基层政府”和“基层社会”等范畴进行法律诠释。从中国行政体制及其运行实际来看，基层政府在行政系统中处于底端，是国家行政系统的基础，是直接联系民众的行政组织，管理日常性公共事务；基层社会则是由城乡居民构成的社会系统的底端，是国家社会系统的基础，是参与政府治理和实行自治的最重要的社会力量。在基层治理中，基层政府既是关键的治理主体，又是重要的治理客体；基层社会既是基层政府治理的主要对象，其成员又以社会组织或个体公民身份参与政府治理和自治，由此形成了基层治理错综复杂，主体功能既有分工又有重叠和交叉的现象。加之目前群团组织、国有企事业单位和其他社会组织尚不能有效地发挥自治功能，基层治理的主体、对象、范围、程序、方式、手段等的确定和选择，仍缺乏充分的法律保障。构建精细化、法治化的基层治理体系及长效治理机制，需要明确基层、基层政府、基层社会的内涵和边界。

　　第二，明确基层治理的重点和难点。基层治理涉及城市社区和乡村社区，而各城乡、各地区之间的经济社会发展状况存在较大差别，面临的问题和治理的重点、难点不尽相同。在一些乡村地区，受经济落后、组织化和社会化程度低等因素制约，治安状况差、环境脏乱、管理缺失、公共服务匮乏等问题仍较突出，这些是乡村治理的重点和难点。在一些城市地区，政府服务能力、公共管理水平仍与城市扩容、人口增长的客观需求不相适应，就业、就读、医疗、居住困难、饮食安全、交通拥堵、环境文明等安全和民生问题仍较突出；城市管理体制存在多头管理，职责不清，推诿拖沓，民众和社会组织参与渠道不畅、参与热情低等问题，这些构成了城市治理的重点和难点。

　　第三，正确处理基层治理结构及其与经济社会发展的关系。基层治理应该纳入城镇化、城乡一体化、社会主义新农村建设等经济社会发展总体规划之中。坚持治理和建设、治理和发展同时并举的方针，科学、系统、辩证地处理基层治理结构内部政府治理与市场治理、社会治理、环境治理的关系，明确政府治理在基层治理体系中的决定性、优先性价值。以政府治理的优先性、公正性、有效性和法治化，激发基层其他治理主体参与基层治理的积极性和工作热情，促进基层界域内的市场治理、社会治理和环境治理有效依法运行，推动基层治理合作互动机制的形成，从而共同营造政治环境风清气正、市场环境优化、社会环境净化、生态环境美化的基层治理局面。

　　第四，构建精细化的基层治理制度体系。构建基层治理制度体系，应以实现治理绩效目标为引领，以最优化的机构设置、系统的权责配置、精细的流程设计，促进治理主体管理框架的标准化、执行的细节化、服务人性化和问责法治化。在基层治理中确定安全与民生优先的地位，充分反映民众的利益诉求和政治诉愿。在基层治理中切实把坚持党的领导、政府主导、人民主体地位以及民主治理与法治治理相结合、政府治理与社会自治相结合等原则，转化为可实际运作的政策和法律措施，把基层治理的内容和环节细化为可以监测和考评的指标体系，使民众看得见、摸得着、感受得到国家政策和法律的公正实施，保障民众真正能够共有共享经济社会发展成果。

　　第五，建立综合性、专业化的基层治理机构。基层事务纷繁复杂、关联性密切，具有很强的综合性、协同性特点。所以，首先应该建立隶属于县（区）委、县（区）政府的综合性、专业化、功能齐全的基层治理机构，并在乡镇（街道）设置由县级综治机构派出的基层治理综合办公室，在居委会和村委会设置具体负责的基层治理信息联络员，实现基层治理全覆盖。在基层综合治理机构职权范围内，凡授权其直接处置的事项，则由其依法依规进行处理；需要协调其他职能部门处理的事项，则委托或协调其他部门进行处理；特别重大或影响县域全局的事项，则上报县（区）委和县（区）政府做出处理。

　　第六，全面推行基层政府权责清单制度。基层治理的关键是治理主体精准、规范、有效地履行职责。在众多基层治理主体当中，充分有效地发挥基层政府的治理功能尤为重要。应该依法严格规定基层政府在基层治理中的权力和责任，探讨和构建市场经济和法治背景下基层政府“有为”与“不为”的规范体系，切实把中央精简机构、转变职能、优化服务的精神传输到行政系统的末梢。抓紧建立和落实“三项清单制度”，并把权力清单、责任清单和负面清单制度延伸到基层政府治理的各个层次、各个领域，消除基层政府缺位、错位、越位等不作为或乱作为现象。保障国家治理政策和法律在基层得到全面实施，尤其要保障社会组织和民众参与基层治理的权利。同时，对于公民和社会组织参与基层治理的责任或义务也应依法进行严格规范，实现各级各类治理主体权责对应。

　第七，制定精准化的基层治理程序。基层治理的主要任务，是为民众提供安全、公正、有序的生产、生活和社会环境，改善民生条件，提高民生质量，为实现社会和谐、民生幸福奠定基础。但在治理实践中，不同主体在对上述价值的诉求、心态和参与方式上往往存在差别，对于关系民众切身利益的问题，如果处理不当，容易引起连锁反应，激化社会矛盾，甚至引发群体性事件。因此，应该严格依据国家政策和法律，科学、细致、严密地设计不同主体参与基层治理的程序和方式，对于参与主体、参与方式、参与功能、事件处置时限、损害补偿、处理结果公布、社会评价信息反馈等内容都应细节化、规范化，尤其应把信息公开、基层协商民主和公正、文明执法引入基层治理全过程，积极营造党委领导有力、政府主导有为、公众和社会组织参与有序、法治保障全覆盖的善治局面。

　　第八，构建刚性的责任追究机制。依法治理，严格执法，违法必究，是提高基层治理成效的重要保障。当前各种安全事故和社会矛盾之所以时有发生，固然有利益驱动、分配不公、贫富悬殊、恶意犯罪等方面的原因，但从治理本身来看，监督体制缺陷、归责机制不健全等也助长了某些政府部门和人员不担当、不作为、不履行职责的行为，难以形成法治化和常态化的基层治理局面。所以，应该密切结合大量违法乱纪、安全事故、民生保障问题发生在基层的特点，建立更加科学、严格、规范、刚性、网格化的治理责任规范体系和治理责任追究机制，真正形成有权必有责、有责必追究的基层治理机制。

　　第九，建立科学合理的绩效评估机制。基层治理绩效评估体系的设计，要从实效性和战略性出发，体现科学、公正、民主、法治等价值，坚持以民为本、经济高效、属地管辖等原则。在确认主体定位和地区差异的前提下，制定包含“硬指标”和“软指标”在内的综合指标体系及评价机制，使基层治理绩效既可以通过经济增长率、收入增长、社会就业率、社会治安发案率等“硬指标”来衡量，也可以通过生态环境状况、政府服务质量、社会文明意识、公民参与状况、社会秩序与安全、社会经济福利水平等“软指标”来衡量。评估主体的构成要坚持多元化原则，除政府部门、企业、公众、社会组织、专家等参与外，也可以吸收独立第三方，做到完善内部评估主体和发展外部评估主体相结合，并根据评估的类型、领域、内容等情况选择评估主体，同时合理搭配各评估主体的权重比例。

　　第十，完善基层治理保障机制。基层治理是一项日常性的系统工程，这项工程只有开头，没有结束。需要把科学的顶层设计和精细的规划实施、严格的执行程序、有效的绩效管理、应对新挑战的治理创新密切结合起来；需要健全规范基层治理的政策和法律法规体系，激励基层政府依法作为，严厉惩治有权不为、有责不负行为，保护民众和社会组织参与治理的积极性；需要设置专门的领导机构和治理系统，建立职能部门沟通协作机制，将治理深入到基层各个领域和角落；需要配备责任心强、勇于担当、熟悉法律的职业化管理队伍，同时应有充足的经费保障和必要的办公场所，形成治理目标、治理条件、治理措施齐备的基层治理保障体系。