2014年北京市政府办理市人大代表议案情况

2013年和2014年北京市行政复议与行政诉讼相关数据

中共北京市委党校 北京市政府法治研究中心

（一）职能调整：界定权力购买服务

政府职能调整是建设法治政府的基础和前提，目的是依法全面履行政府职权与职责。该项工作表现为政府对外简政放权，重新界定公共服务职能范围；对内进行机构调整，合理界定职权职责。从调查结果来看，亮点颇多：一是基层政府机构调整有效务实。门头沟区在全市率先推行“街道大工委”制，撤销10余科室，合并建成7个服务中心，使20余项无人管理事务有了归属。二是政府权力清单让职权规范透明，消除权力涉租寻租空间。市交通委在本市率先公布交通系统的行政权力清单，635项行政权力的名称、依据、实施主体、有无审批，570项投诉的主管部门，在政府网站上一目了然。三是政府购买服务实现职能转变。京政办发布《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，变政府对公共服务的直接提供为“购买服务实施监管”。根据“政府向社会力量购买服务指导性目录”，共十二大类81项服务榜上有名。

（二）行政决策：公众参与共商共治

行政决策要获得民众认可，必须与民主相联系，联系的环节就是公众参与。市级区级重大行政决策先民主后由决策者集体讨论决定；街道社区的民生事项居民代表民主投票，百姓自己决定。全市重大事项公众参与，基层民生事项民主决策，居民感受到了程序的公平公正。2014年初，北京市政府常务会首邀七名市民代表列席，参与讨论民生议题。市交通委宣讲团面向社会宣讲百场，带回千余条市民建议。公共交通价格调整，年初就开始调查、讨论、市民参与，8000多个抽样数据，4万余条网上建议，23名听证代表意见陈述，吸收了民智，倾听了民意，调价方案在年末平稳实施。朝阳区在街道社区推出“共商共治”的决策模式，政府办哪些实事，由居民自己征集建议、讨论筛选、议事代表投票决定，领导不再拍板，社区群众自治办理。

（三）体制创新：横向联合下沉街区

行政执法体制改革是提升执法水平的制度保障。以往城市管理执法中最大的问题就是“条条分割”、各自为政，承担属地管理职能的街道无人无权，缺少有效的机制抓手。由于协调各部门联合执法具有临时性，其结果就是“运动式”执法成为常态。为改变过去执法力量分散、协调步骤繁琐、处理问题时间冗长的状态，北京市执法体制机制改革勇于创新。石景山创建了城市综合管理“三级网络”模式：街道设立“社会治理综合执法指挥中心”，执法人员派驻街道组成执法队伍；区城市管理部门设立“城市综合管理委员会”，一口组织，集中指挥；区政府设立“社会治理综合执法委员会”，统一组织和协调全区性重大执法行动。海淀区实行交通、城管等10多个部门的执法力量直接下沉到街镇，解决了街道属地管理却无人无权的老问题。

（四）推进执法：严格规范高效透明

严格规范公正文明执法是加快建设法治政府的重点任务。2014年北京市行政执法以各主管部门牵头、横向联合相关部门综合执法的方式为主，通过现代化管理手段，加大环境保护、食品药品等关系群众切身利益的重点领域执法力度。《北京市大气污染防治条例》生效后，市环保局以“零点行动”拉开专项执法大幕，对大气违法行为开出60万元的最大罚单。“北京卫生监督工作平台”启用，执法人员可通过平台即时查询相对人信息，现场打印执法文书，规范了执法程序。海淀区在全市率先出台了违法建设拆除补助机制，区财政每年拿出1.5亿元补贴各街镇拆违后续行动，将所有拆违腾退出来的土地绿化或建公益停车场，让违建不再有可乘之机。市食药安全委员会发布了《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》，为保障食品药品安全增加了“千里眼”和“顺风耳”，执法制度完善，使本市在食品药品安全考核评价中位列全国第一。

（五）监督行政：内外合力制约权力

强化对行政权力的制约和监督，是有效保障公民基本权利的客观需要。2014年，北京市对行政权力监督制约的亮点，体现在人大监督、司法监督和纪检监察方面。市人大对政府规章启动审查程序，提出对《〈见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》的修改建议；派出多路执法检查组，通过“执法检查报告”对行政执法提出具体意见。北京市一中院改变“内部通报”的作法，连续公开了4起区政府败诉案件的判决。北京市高院以程序保证行政负责人应诉，如负责人未按要求应诉，法院将通报政府法制部门。政府加大内部监督力度，各级纪检监察机关查办的案件数量和质量，创改革开放以来最高记录。为预防违法犯罪，东城区纪委监察局研发出全国独家“政府采购风险防控系统”程序软件，有效保障了政府采购的经济、高效和透明。完善审计制度，是对领导干部问责追责的保证。12月底，市委、市政府办公厅出台了《区县局级领导干部离任经济事项交接办法(试行)》。今后局级领导离任，需交接八类经济事项，离任领导填报的交接材料，为经济责任审计提供了基础数据和责任界定依据。

（六）信息公开：双向互动服务百姓

2014年北京市各级政府政务信息公开出现了三大转变：从只管信息发布到关心百姓利用、从习惯单向公开到注重双向互动、从下发文件到与民众面对面。6月，北京市政府颁布《北京市政府信息公开规定》，多项条款增加了对政府的约束。北京市在全国第一个开通“企业信用信息自行申报”平台，为社会查询企业信用提供便利。北京市企业信用信息网公示市场主体总量超过400万户，已累计向社会公众提供查询4.45亿户次。市食药监局在政府网站平均每周公布一次食品安全信息，每季度发布一次药品质量公告。“北京微博微信发布厅”在全国率先实现政务“双微服务”，80多个政府部门已经加入。西城区在全市首次利用微博全程直播区政府常务会议，实现与民众及时沟通。平谷区16家政府部门近百名干部在广场摆出“政策大集”，与百姓面对面，解释政策、解决实际问题。

下篇：加快法治政府建设需正确把握五大关系

法治政府建设不可能一蹴而就，需要不断反思和调整。建设法治政府应抓住两大核心要素：一是法治理念的确立；二是符合理念的制度设计。通过对2014年北京市法治政府建设的现实观察，我们认为，未来北京市法治政府建设在理论和实践上，要正确把握以下五大方面的辩证关系。

（一）法治政府与服务政府：努力实现融合统一

2015年1月，最高人民法院通报了“钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案”。2014年7月，市民李某诉西城区政府不履行信息公开答复职责案，西城区长王少峰亲自应诉。案件的背后，映射出的是法治政府与服务政府的关系。

法治政府和服务政府都是现代政府的型态，在法治政府建社中融合统一。“坚持把法治作为治理城市的基本方式；坚持把群众满意作为政府工作的第一标准”，阐述的就是法治政府和服务政府互寓其中的关系。

把握法治政府与服务政府的关系，关键在于政府部门及其工作人员，思想上要把二者统一起来：法治政府是形式，服务政府是内容；法治政府是轨道，服务政府是目标；法治政府是制度基础，服务政府是价值取向。法治政府讲规则，服务政府讲效率。就上述案件而言，如果通州分局从便民角度出发，举手之劳把钟华的投诉转给食药监局，既方便了群众，也不会因违反“程序”而败诉。如果西城区相关部门多了解一些情况或在“告知书”中多几句解释的话语，既答疑解惑又纾解当事人情绪，区长也不必出庭应诉。两案症结所在就是分割了“法治”与“服务”。

（二）行政决策与人大决定：分工明确各司其政

8月，北京市公安局会同城管等多个部门，在全市范围内开展“燃油两轮摩托车、电动（燃油）三轮车违法整治净化行动”。净化行动对维护交通秩序有相当的作用，但“选择性执法”使净化行动效果打了折扣。因为快递、送水、上班上学使用的三轮车，虽然属于治理范围，但因与民众生活关系密切，难以“一禁了之”。这类已经形成既成事实且与民众生活关系密切的城市难题，我们认为政府不宜轻易决策，应提交人大作出专门决定。

根据宪法第104条和地方组织法第8条、第44条的规定，县级以上地方各级人大及其常委会对本辖区的重大事项有决定权。人大讨论决定本辖区重大事项采用民主集中制的原则，在法理上具有正当性和权威性。因此，对于与民众生活关系密切且需要重新规制民众权利义务的重大事项，政府可以提请人大及其常委会民主表决，政府负责执行。

市人大的重大事项决定权不同于立法权和审批权，而是一种决策权。它主要有两种方式：（1）人大单独对重大事项讨论并决定，由政府执行；（2）人大对政府提请审议的重大决策，在出台前研究讨论，讨论结果直接影响政府决策。后一种方式是将人大监督关口前移，避免事后再去改变已经出台的政府重大决策，造成不利后果。

目前，由于法律规定过于原则，实践中容易出现政府与人大权责不清的现象。把握好行政决策与人大决定的关系，关键是确定人大政府各自决策的范围。决策主体可以不同，决策执行都由政府负责。

（三）政府治理与社会治理：政府主导良性互动

几年前，北京各居民区普遍安装了健身器材，但因管理主体不明确，许多健身器材年久失修。环保便民的公租自行车也遭遇了类似的问题：租车网点被弃置，车桩不好用，自行车也总是存在大大小小的毛病。公用设施缺乏合理的管理主体和管理方式是主要原因。

每个城市都需要大量的公用设施和公共服务，无人管理不行，政府全部包办不可行，是政府购买服务还是政府特许经营，是交由社会组织管理还是居民自治，涉及的是政府治理与社会治理的关系问题。

政府治理要听从社会的呼声，和社会结合起来解决社会问题。社会治理是社会多元主体通过协商、沟通、协调的利益博弈和整合过程达成共识，合理配置社会公共资源。政府治理为社会治理提供制度保障，创造治理环境；社会治理发挥自身活力，参与公共事务，监督行政权力。二者的良性互动整体推进的是国家治理。

把握好政府治理与社会治理的关系，政府起着主导作用：一是简政放权，重新分配对公共事务的治理权力；二是要对自身传统的作用和地位进行自我调适，敢于承认在某些领域社会治理优于政府治理。

政府要敢于肯定人民群众的首创精神，最大限度调动各方面的积极性。民革北京市委在门头沟建立了全国首家劳动人事争议预防调解中心，已经受理有关辞职辞退、工资劳保、保险福利等各类劳动人事争议咨询和调解案件近600次。没有花国家一分钱，社会组织已经为解决社会矛盾做了贡献。

（四）部门责任与整体责任：敢于担当立足全局

2015年初，媒体的外部监督，使北京市民武志成的境遇获得了转机，终于领到了30年未能办成的身份证。回想起曾经为补办身份证奔波三十载，遭受了十余个部门的推诿与责难，武志成妻子不禁百感交集，失声痛哭。

人们不得不反思：政府部门之间推诿扯皮无人负责的后果为何要由百姓个人承担？在百姓眼中，政府部门就是政府整体，一个公务员、一个部门让百姓满意，给整个政府带来信誉；一个公务员、一个部门不让百姓满意，会影响整个政府的声誉。

政府部门与整体之间不可分割，是有内在联系的有机体，二者相互影响，是动态变化荣辱与共的关系。处理好政府部门责任与整体责任的关系，需要公务人员全局在胸的理念加上为民服务的制度：第一，教育培养政府部门及其工作人员舍弃部门利益建立全局观念。只有“懂得了全局性的东西才更会使用局部性的东西，只有全局在胸才会在局部投下一着好棋”。第二，用制度弥补机构设置不合理、职能划分不清的漏洞。真正贯彻落实首问负责制、一次性告知制、时限内办结制和全程代办制等制度规范。

（五）传统管理与现代管理：与时俱进不变宗旨

法治政府是现代政府，建设法治政府需要“传统管理向现代管理”转型，包括管理理念、体制机制和手段方式的转变。现代不是对传统的绝对否定，而是对传统的扬弃。建立现代管理体系，既要摆脱传统理念、方式的羁绊，也要传承传统文化的精华，这需要政府及其工作人员自省的能力和决断的勇气。

观念的改变是艰难的过程。举例来说，政府信息公开是我国政府职能中的新生事物，但是，由于受传统行政文化的影响，一些政府部门总是怕老百姓知道得太多，给政府工作带来麻烦。特别是对可能存在权力寻租空间的信息，担心社会稳定问题，总是找各种借口拒绝公开。当某区教委已主动公开“各中学录取‘小升初’特长生名单”之时，另一个区教委却以“信息不存在”等理由屡次拒绝信息公开的申请。为此，北京市教委下发文件，明确要求各区县公示“特长生”招收信息，保证了“法制统一”原则的实现。对传统观念抱残守缺，往往让权力行使者缺少对发展趋势的正确判断。

政府管理机制的转型，实质是“管制型”政府向“服务型”政府的转变。过去政府审批以自身为本位，整个办理过程“公民到政府”若干外部流程的组合，当事人只能奔波于政府部门之间。现代的“行政服务中心”管理模式以公民为本位，服务中心的任一部门接受了申办人的申请，办理过程就变成了“政府部门到政府部门”的内部流程，体现了政府的服务功能。

把握传统管理与现代管理的关系，不变的是政府为民服务的宗旨，改变的是陈旧观念和落后手段。根本宗旨不能变，管理理念和管理手段要与时俱进，这才是改革的真谛。社会的发展必然带来许多新问题，只有把握了变与不变的辩证关系，才能让民众满意。

总之，法治是一种崇高的价值理念，在当前形势下，北京市法治政府建设面临的最大挑战，是在政府工作人员中树立坚定的法治理念。法治理念是法律面前人人平等的理念，是权力来自人民受人民监督的理念，是法无授权不可为和行政权力尊重公民权利的理念。当政府部门及其工作人员拥有坚定的法治理念同时遵循了法律制度，建设法治政府的目标将早日实现。

（本文为《北京市法治政府建设发展报告（2014）》研究成果。执笔人：宋冰 李秀梅）