作者：施伟东 邹荣 何明升

党的十八届四中全会提出，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代化。2014年中共上海市委“一号课题”也聚焦“创新社会治理、加强基层建设”的主题提出一揽子对策方案。以此为背景，上海怎样根据特大型城市的特点在创新社会治理体系方面作出新的探索，更加值得深入探讨。

既然称为社会治理体系，必然由多个子系统有机结合而成，上海特大型城市社会治理体系也可以尝试分别通过以下四个子系统的创新来构建：

一、社会价值体系的创新

价值体系决定着国家治理的方向。上海推进特大型城市治理，首先要不断巩固社会主义核心价值体系的城市之魂作用，并与我国的制度体系和传统文化相得益彰、相辅相成。

1、社会价值体系创新的基本内容。

（1）文本符号层面。要把社会价值体系用思想理论体系和知识体系的语言讲清楚。

（2）话语倡导层面。要形成一个能够提纲挈领、便于教育传播和引领践行的话语倡导过程。

（3）实践指向层面。要落细、落小、落实，把培育和践行社会主义核心价值观落实到社会治理现代化实践之中。

2、创新社会价值体系的主要路径。

（1）做实导向。要凸显社会主义核心价值体系的“指南针”和“压舱石”作用，构建定位明确、特色鲜明、功能互补、覆盖广泛的舆论引导工作机制。

（2）做优调节。要建立起主流意识形态的教育体系，创新一整套适应不同层次、不同传播渠道，贴近生活、贴近群众、贴近实际的表现形式。

（3）做强整合。要及时把握不同阶层不同群体的思想状况、价值取向及其变化，要快速反应、合理引导、取真去假、扶正抑偏、扬善抑恶。

（4）做宽凝聚。一是提高宣传工作的自觉性，增强用主流社会价值体系凝聚和激励广大群众共同前进的思想基础； 二是创新宣传工作方法，不断提高宣传、动员、教育、引导、服务的本领；三是创新宣传工作的组织、物质和沟通等载体，构建开展党群、干群、社群工作的新平台；四是创新运行、竞争、激励、保障、反馈等机制。

二、社会组织体系的创新

社会组织体系决定着国家治理的架构。特大型城市的社会组织体系创新，必须清醒认知从熟人社会向陌生人社会的转变，关注社会成员匿名化生存状态下的疏离和无着感，通过各种正式、非正式的组织形式或活动载体，把社会成员再组织起来，努力让每个社会成员都能找到其在社会结构中的位置，形成合理参与社会各项分工的联结点，提高全社会的组织化水平。

1、社会组织体系创新的基本内容。

（1）正式单位组织。体制内单位主要是机关、事业单位及国有企业；体制外单位，主要是民营企业、外资企业、社会组织等。

（2）各类社会组织。主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位等。

（3）基层社区网格。又称“治理格子”，通过治理格子，可以配置相关人力、物力、财力，强化基层社会综合治理，处置相关突发事件，提供公共服务和社会服务。

2、创新社会组织体系的主要路径。

（1）进一步用好“单位”。要把各类单位都作为提高全社会组织化水平的重要载体。

（2）发育“枢纽型”组织。社会组织建设，最重要的是抓好枢纽型组织。要着力扶持人民团体（工会、共青团、妇联、侨联、文联）的枢纽地位，形成人民团体为主导、为龙头的伞形社会组织体系，进一步真正发挥人民团体作为党和群众间桥梁纽带的作用。

（3）发展互益类公益类组织。通过互益类、公益类组织，可以整合社会个体，发挥正向能量。

（4）做好网格化管理工作。一要做实“一部热线”，建立热线统一转接机制。二要建好“一张网格”，将公安、城管、工商、食药监、房管等执法队伍，社区保安、综合协管、城管协管等协管队伍进行混编整合，形成网格化治理队伍的“一个机构”。三要推进“一门受理”，群众有任何困难，任何想法，都能进行一门式受理。四要推进信息化，执法协管人员有“执法通”，基层群众有APP终端。

三、社会支持体系的创新

社会支持体系，就是可以使社会个体获得精神物质帮助的政府职能和社会关系，它包括国家支持体系和民间支持体系，工具性支持和情感性支持，政府支持、机构支持、社区支持和家庭支持，以及实物、货币和服务。

创新社会支持体系，主要有以下路径：

（1）减小支持压力，增强支持力度。要减少受支持者的压力，同时要加大力度，把财力用在民生上，最大限度地提高财力的使用效率。

（2）发挥市场导向，推广社会支持。随着社会的进步，对弱势群体的关注与支持已越来越成为政府与社会的重要职责。从趋势上看，社会将扮演越来越重要的角色。

（3）工具性支持和情感性支持双发展。工具性支持和情感性支持都要大力推进。

（4）增强支持绩效。要提升支持绩效，就要找到需要支持的合适对象，特别要瞄准最需要支持的个体。

四、政府规制体系的创新

规制是指政府为实现某种公共政策目标，依照一定的法规对被规制者所采取的一系列行政管理与监督行为，是国家干预政策的重要组成部分。

政府规制包括经济性规制和社会性规制两大类。经济性规制是指政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行限制； 社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品、服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。

对于政府规制的运用有两种理论取向，即强化政府规制和简化政府规制。一般而言，规制的合理性必须符合两个条件：一是通过经济的和非经济的公共利益标准来判断，在某种程度上相关的规制必须因市场失灵而实施；二是必须选择那些能使市场失灵造成的损失最小化的规制手段，或者说使符合公共利益标准的福利最大化的规制手段。

根据党的十八届四中全会提出的要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系的总目标，应将政府规制置于政府、市场与社会的三方关系中来理解，具体规制政策要顺应、引导市场和社会发展。

（1）简化政府经济性规制。在完善社会主义市场经济的深化改革中，上海要率先垂范，把握好市场与政府的边界，简化和弱化经济性规制，建立经济自由度较高的市场经济形态。

（2）强化政府社会性规制。随着经济发展水平的提高，上海等城市已经进入中等发达水平，人们对生活质量、社会福利、生态环境等问题的关注日渐加强，社会性规制在政府规制中的地位与作用越来越重要，政府规制应把注意力转移到解决国民健康、环境保护、社会公平等基本问题上，聚焦健康、安全与环境等社会性规制的核心领域。

（3）健全对规制主体的规制。一是健全行政程序制度，使行政程序法典化。二是构建信息公开制度，确保政府规制的透明性。三是完善社会监督制度，发挥社会监督主体的作用，包括规制决策失误问责制度，规制执行过错追究制度，规制政策的评估制度，规制绩效的审计制度等。

（本文系《特大型城市社会治理创新的若干理论和实践问题》课题成果摘要，作者为课题参与者）