作者：中共北京市委党校法学部主任、教授 金国坤

十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。建设社会主义法治体系，不仅要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，而且还要形成完善的党内法规体系。以建设社会主义法治体系为目标来推动法治国家建设，并作为法治国家的风向标，是党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的创举，在党的文件中还是第一次体现。将党内法规体系作为社会主义法治体系的重要补充，是对中国特色社会主义法治体系的完善和发展，丰富了中国特色社会主义法治理论的内涵，为党依法执政提供了充足的法律依据，对全党厉行法治提出了更高的要求。

党有党规，国有国法。长期以来，人们一讲到法，就是国家的宪法、法律、法规和规章，不将党规视为法，最多称为“软法”。全面推进依法治国的决定，突破了传统意义上“法”的范畴，将党内法规纳入依法治国之“法”的视野中，党法也是法。十八届四中全会决定指出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。依法治国要求依法治党。拥有8600多万党员的执政党纪律问题，关乎人心向背和国家民族命运。在我国，法律是对公民的底线要求，党规党法则是对党员的基本要求。对于党员特别是各级领导干部而言，既要带头遵守法律，也要自觉在党规党法范围内活动，不能用对于普通公民的要求对待党员干部，更不能成为享有法外特权的特殊公民。有些对普通公民没有明令禁止的行为，由道德规范约束，但对于党员干部来说，如果这些行为有损于人民群众的根本利益，有损于执政党的威信，有损于国家主权和社会公平正义，也应依法追究责任。依党内法规管党治党，不是党有法外特权，对党员干部不适用国家宪法和法律，依家法处置，而是提出了比普通公民更高的要求。对普通公民而言，法就是国法；对党员干部而言，法不仅是指国法，而且也包括党法，任何组织和个人没有超越宪法和国家法律的特权，党员干部违反了国法要受到国家法律的制裁，违反了党法同样要受到党内法规的制裁。在反腐败行动中，即使没有触犯刑律提交司法机关追究刑事责任的行为，如果违反党纪，也要依党内法规追究责任，如大办婚丧喜庆事宜，造成不良影响，或者借机敛财的行为，属于《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》明令禁止的行为，对于党员干部而言，是违法行为。现行刑法等相关法律虽并未对“与他人通奸”作出禁止性规定，但《中国共产党纪律处分条例》有明确规定，中纪委在通报官员的调查处理结果时，多次采用“与他人通奸”的表述，就表明这是违反党法的行为。

党的十五大提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。国家法律体系形成后，党的十八届四中全会再次提出了完善党内法规体系的任务。作为国家法治体系的重要补充，党内法规本身不属于国家法律体系范畴，对全体人民没有一体尊行的效力，而只是在党内起作用，党内法规是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的延伸。在我国，除了宪法，国家法律层面，尚没有对党的组织和党员干部权利义务进行规范的法律，将党内法规纳入社会主义法治体系，以党内法规治党管党，是我国社会主义法治建设的重大创举，超越了党要在宪法和法律范围内活动的高度，直接将党纪法定化，赋予其法律约束力，为共产党依法执政、依法治党提供了基本的依据。

为此，党的十八届四中全会指出，要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系。去年11月颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013－2017年）提出“抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。”在十八届中纪委四次全会上，中纪委书记王岐山提出了党内法规制度体系的建设“时间表”：确保到建党100周年也就是2021年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。目前，已经有了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内“立法法”，《党政机关厉行节约反对浪费条例》的颁布，将加强作风建设的要求上升到党内法规的高度，为从严治党提供了基本的法规依据。随着社会主义法治建设的成熟，以后也会更多地制定同时适用于党政机关的法律法规，《公务员法》将党组织工作人员纳入公务员管理就是一个典范。中国特色社会主义法律体系建设的立法主体走向多元化，它是一个以国家立法机关立法为主体的，以党内法规为延伸的，包括军法等在内的党法、国法、军法形成的硬法体系，还可以包括乡规民约、社会组织章程和习惯法等在内的软法规范。