作者：黄程栋 杜泽琳

随着我国经济的迅猛发展和现代化进程的加速，突发事件也呈现出频率高、危害大、预测难等特点。应急财政在政府应对突发事件过程中发挥了日益重要的作用。但是由于我国应急管理体制、机制、法制等的不健全，应急财政在应对突发事件时呈现出资金来源不稳定，资金去向不明确，各级政府之间的责任不清晰，对应急财政资金的监管不到位导致其使用效率较低等一系列问题。为了让应急财政在应对突发事件时发挥更大的作用，需要从以下几方面着手。

加快完善应急财政立法。无论是宪法还是具体的法律法规，都没有统一的公共财政应急法，涉及公共财政应急问题的法律只是散见于《突发事件应对法》《预算法》等少数单行法律中，而且，像府际间在应对突发事件的责任分担问题上也并没有明确规定。这样会导致公共财政应急收支上的随意性、短视行为，进而必然影响突发事件的有效处置。因此，为了有效处置突发事件，我们有必要完善公共财政应急立法。首先，对宪法进行解释，确定公共财政应急的公益性和民生至上的原则；其次，要制定公共财政法，明确应急财政的法律地位，重新调整中央与地方的财政收支关系，扩大地方财税自主权，提高地方政府应对突发事件的能力。

扩大应急财政资金来源。我国目前的应急财政资金主要来自于预备费、转移支付、社会捐助、国际救援等。虽然《预算法》第三十二条规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”，但是从1999—2008年的数据看，预备费占预算支出均不足2%，一旦哪年突发事件较多，危害较大时，预备费将不足以满足应急的需要，这样势必会影响应急救援的效果。此外，社会捐助、国际救援往往呈现出不稳定、滞后性等特点，资金如果不能及时到位，将会影响应急工作的开展。因此，为了提高应急管理工作的处置效果，需要扩大应急财政的资金来源。从目前应急财政资金的来源看，政府和市场之间并没有很好的合作。其实，政府可以和企业进行合作，实现共赢。具体而言，地方政府可以邀请专家、学者对当地可能出现的突发事件做些风险研判，基于突发事件的可能性和可能造成的危害程度，向保险公司分门别类的去买保险。这样不仅可以为保险公司增加险种类别，开辟新的市场，更重要的是能够缓解政府在处置突发事件时资金不足的问题，同时，还可以借鉴国外保险公司的做法，让保险公司参与被保险项目的风险排查，这样能在源头上降低突发事件发生的概率，使得经济效益和社会效益趋向最大化。

明确应急财政资金去向。财政支出的去向主要是行政事业费支出、社会文教费支出、国防费支出、经济建设费支出、其他类支出，支出主要是基于成本—收益的考虑。但是，由于应对突发事件的特殊性，并不能仅仅考虑成本—收益的问题，更重要的是要以人为本，将应急财政资金投向最需要的地方，而不是能有更好收益的地方。应将资金投向百姓急需的医疗、饮食、住房、道路建设等方面。当然，财政资金是对国民收入的分配与再分配，将资金投向灾难的救助，势必会使在其他方面的资金减少。所以，要更加重视资金的使用效率和效果，以防造成资金的浪费，损害其他纳税人的利益。

厘清各级政府担负责任。我国并没有完善的法律法规对各级政府在应对突发事件中的责任分担情况进行明确规定。目前来看，每当遇到突发事件时，事发地政府或者由于储备资金不足或者由于长期养成的“等、靠、要”的思维并不会主动划拨资金对事件进行处置。中央政府鉴于事情的紧急，为了尽可能减少伤亡损失，降低突发事件对正常的社会经济发展状况造成的影响，会划拨大量的资金进行处置救援工作，这样造成“中央财政为主，地方支出为辅”的既定事实。这不仅违背了“属地管理”的原则，更重要的是一旦事发地政府养成这样的习惯会贻误应急处置的黄金时期。我们应当借鉴美国、澳大利亚的经验，厘清各级政府应该担负的责任。首先，要根据突发事件的预防、响应、处置、恢复四个阶段合理划分政府间的应急管理责任，根据事权和财权相统一的原则，突发事件的发生地所在政府应该主要负责事件的处置，所需要的经费如果超出了该地方政府所能承受的范围，可以向上级政府申请救助，重要的是在担负比例上要做出明确划分，具体可以根据突发事件的四个级别做出合理划分；其次，要设计出合理的激励机制，调动各级政府的积极性。例如，当下级政府向上级政府提出救助申请时，上级政府可以实地考察，如果符合情况，可以给地方政府稍高的救助，如果不符合实际情况，则降低救助资金甚至不予救助。

加强应急财政资金监管。应急财政取之于社会，也必将用之于社会，因此，对应急财政的使用情况要做到严格的监管。经验证明，事后的审计对资金的合理使用并不能起到太大的作用，因此，对应急财政资金的使用情况应该进行全过程的绩效监管，监管关口的前置，可以确保资金的合理使用，这样的监管必将是有前瞻性的。即使某个地方“亡了羊”，也会尽快“补上牢”。与此同时，由于公共财政取之于社会的属性，所以，对其监管需要社会主体的积极参与。专家、学者可以利用他们的专业特长对资金使用情况进行监管，确保资金使用的科学性；媒体、公众的监督，则可以确保监管的动态性、及时性。