作者：张敏 郑浩

世界上许多国家和地区的政府都采用了聘用公务员的方式来增强用人的灵活性，提高公共服务的效率。从总体上看，公务员的聘用一般可以分为两大主要类型，一种是大部分国家用来补充人员短缺的合同雇员制；另一种是一些国家在公务员改革后所发展的新入职公务员完全聘任制。这两种政府用人模式在管理依据、管理方式、制度效果方面都有着根本性的不同，需要说明的是，不管是补充式的合同雇员制还是新入职公务员完全聘任制，都不同于我们国家正在试点和发展的公务员聘任制，因此在比较借鉴之前有必要进行深入分析。

一、补充式的合同雇员制

大多数国家结合本国公务员队伍的实际情况，雇用了合同制员工补充政府工作需要，这些补充式的合同制雇员一般不占编制、不具有公务员身份，承担临时性或阶段性工作。

（一）德国公务员体系中的合同雇员制1.公务员总体分为特别职和一般职两大类。德国公务员依其是否适用公务员法规，区分为特别职和一般职两种。一方面特别职不适用于一般公务员法规，如联邦政府首相及各部部长等，一般职适用于一般公务员法规，包括担任政策制定的各部局长、司长以上职务以及机关科长及以下职位。另一方面，德国公务员根据所需资格之高低分为简单级职类、中级职类、次高级职类和高级职类四个层次。根据《联邦公务员法》和各州的公务员法律规定，不同职类的职位对教育程度的要求是不同的，具体地说：高级职类：大学毕业，通过两次国家考试；次高级职类：专科学校毕业，通过该职级的录用考试；中级职类：中学毕业，通过中级职类的录用考试；简单级职类：国民学校（普通中学）毕业，有6个月或1年的见习期或试用期。

德国公务员实行工资分类制度，并在此基础上由各部门确定公务员的职位职责。工资方案包括4种类型：方案A和方案B适用于公务员和军队人员的薪酬，方案W适用于高校的教授和讲师，方案R适用于法官和检察官。由于工资分类、分级时考虑的主要是职位的责任大小、难易程度，因此，各个部委遵循财政部确定的指导方针和限制条件，在工资分类和框架内根据每个职位的任务范围和职责水平，将每个职位都与一个等级挂钩，由各部门自行设计每个职位的职责规范。各个职位的公务员根据职位职责任务清单完成工作，年底考核时逐一对应。

2.根据身份不同，分为终身制公务员和合同制雇员两大类。联邦德国自20世纪50年代起在公共部门中引入了合同制雇员，形成了拥有正式身份的终身制公务员与合同制雇员共同为政府部门工作的格局。终身制公务员是指依据《联邦公务员法》进行管理、非因法定事由不被开除、由国家终身聘用的公务员。合同制公务员是指依据《联邦雇员劳资合同法》进行管理的公务员，根据合同期限又分为长期雇员和短期（两年以内）雇员两类。不同类别公务员在招录、培训、管理、待遇和职业发展上都有所区别。

合同制公务员中，长期雇员是对终身公务员编额受限的补充，根据合同约定履行职务，不存在职务晋升的问题。短期雇员一般是根据项目工作需要而短期雇佣的辅助性工作人员，一般只签两年合同，项目完成即结束合同关系。这两类公务员是可以解雇的。与终身制公务员没有罢工权不同，合同制公务员有罢工的权利，可以成立工会，与政府就工资增长进行集体谈判。

（二）法国公务员体系中的合同雇员制在欧洲国家中，法国长期以来是一个权力集中的国家，行政人员享有崇高威信，行政职位吸引了相当一部分有志于为国家和社会服务的精英分子参加。法国录用公务员，坚持平等原则，强调公开考试、平等竞争和择优录用，吸引了不同阶层的民众参与。此外，相对的收入稳定和安逸的生活模式也吸引众多人投身公务员队伍。

1.法国公务员系统涵盖广泛，人数受到预算约束。法国公务员总体上分为政务类和事务类两种，政务类公务员由选举或政府任命产生，代表执政党领导或参与政府的工作，实行任期制，与政党共进退，不是终身职业。业务类公务员则通过竞争性考试进入公务员队伍，实行常任制，适合法国多党竞争轮流执政的需要，保证了国家和社会事务管理的连续性和稳定性。法国事务类公务员是大范围的，从中央到地方政府机关的公职人员、国会议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，即中央政府、地方政府及其各自所属的公共事业机构编制内正式担任专职的工作人员。法国公务员总数大约540万人，约占总人口的8%和从业人员的20.5%，即每五个就业人口中约有一个公务员，加上国企员工和公共事业部门员工，每四个就业人口中就有一人。

法国公务员还分为国家公务员、地方公务员和医院公务员；国家公务员分为巴黎的中央机关公务员，还有隶属于大区的公务员以及中央派驻地方的行政机构公务员以及中小学教师、军事公务员等，现有约238万人，占公务员总量的45%。地方公务员是地方分权立法后在地方政府工作的公务员。由于法国各地方政府财政是独立的，因此地方公务员的薪酬、福利等都由各地负责，不隶属中央。地方政府机关及其所辖的公共机构的工作人员约有180万人，占公务员总量的34%；公共卫生保健工作人员111万人，约占公务员总量的21%。

从2000年到2011年，公务员的总人数有所上升，主要是由地方公务员人数上升所致，这是法国分权体制下地方政府根据财政预算自行决定的。而国家公务员的人数近些年有所降低，法国行政与公职总局规定自2008年开始，国家公务员每退休2名补充招录1名。

2.根据职业生涯不同，分为正式公务员和合同制雇员。根据职业生涯不同，法国公职人员可以分为两大类：一是以公务员身份正式考录进来的，服务期限最少15—30年；二是招聘进来的合同制员工，又分为定期合同和不定期合同员工，招聘的合同制员工约占公务员队伍的20%左右。正式公务员一旦被公职部门录用，则成为某一公职序列和某一等级的成员，担任不同级别的职务，并在不断提升及相继担任不同职务的过程中实现职业发展。这种制度不仅使公务员在很大程度上享受职业保障，而且被视为公务员对政治权力持中立态度的最有效保障。合同制员工基于与工会的集体协商的雇佣条件进行聘用，不定期合同员工是公职系统中临时雇佣和补充的工作人员。为避免政府长期临时用人的情况，法国规定合同制员工工作不能超过6年，超过则要签固定期限合同。

具有正式身份的公务员可以在同一序列内流动，但合同制雇员是针对专门技术岗位的聘任，不能转岗；另外，合同制雇员在公共部门工作期限受合同限制，不具有职业发展通道。合同制雇员在公共部门的晋升与发展只能通过转任为正式公务员才能实现。截至2013年12月，法国已有50批公务员通过考试、考核等方式由聘任的合同制雇员转为正式公务员。

（三）其他国家和机构公务员体系中的合同雇员制意大利除军队、警察、法官、公职律师、外交人员等特殊职位外，从第二到第六职等公务员（工杂人员和一般职员），一般采取聘任合同制。由工会与政府谈判确定雇用合同，一般合同期为三年。

比利时通过法律框架，规定了公务员聘用制模式：由政府专门机构负责人员选拔；由用人单位按照职位需要确定具体人选；双方达成协议，并通过“劳工合同”确定双方权益。《劳动合同》基本条款包括：岗位职责、工作时间、日常人事管理规定、监督权力、假期及审批、工作环境、安全规定，以及内部网络使用、纪律、惩戒、解除合同等内容。

欧盟总部也采用了公务员雇佣，欧盟机构的公务员中约75%是固定用人，属于终身制，25%是合同用人，属于聘任制。聘任制用人分为两种，即合同工和临时工。合同制人员待遇权益与公务员相当，只是不是终身制。合同期最长为6年，到期自动解除合同。

二、新入职公务员完全聘任制

（一）奥地利新入职公务员完全聘任制奥地利2000年进行了第二次公务员制度改革，原有公务员维持原有的A、B、C、D分类分级管理（通过自然减员逐步淘汰），除警察、军人和司法人员外，公务系统新进人员全部变为合同制职员，改革以前进入公务员队伍的仍然为终身制。聘任制公务员的每个岗位都有详细的岗位说明书，包含岗位职责、学历知识、思考能力、沟通能力和管理能力等方面因素，并都要量化表述，除教师、警察和军人外，公务员的岗位说明书是通用的。在此基础上，公务员的薪酬由岗位决定，并和工龄相关。

（二）我国香港地区新的公务员任职制度我国香港地区在1999年公务员制度改革后，建立了新的正式公务员聘用制度，同时增加了对非公务员身份雇员的雇用。

1.建立新的正式公务员聘用制度。改革以前，香港新入职的公务员一直是按“长俸聘用条款”受聘。为增强公务员聘任制的灵活性，特区政府于2000年6月1日起为新入职公务员实施新入职制度及一套新的聘用条款和服务条件。

根据2000年6月1日实施并于 2010年7月1日修订的新入职制度，各公务员职系“基本职级”的新入职人员通常会先按试用条款受聘三年，然后政府才会考虑按适用的长期聘用条款受聘。从外界直接招聘担任“监督职级”的人员，必须按合约条款受聘为期一般不少于三年，然后方可获考虑转按长期聘用条款受聘。当然，聘用的公务员除非有特别理由，否则不能辞退。新聘用公务员所在的部门和职系管理层会负责对其严加监察和管理，观察他们的表现、能力和潜质，并切实执行胜任工作的标准。管理层采取严格的标准，以确保只有在各方面都获确认为适合的人员，才可按长期聘用条款受聘，而不适合的人员则不会获得续聘。

从效果上看，香港地区实行的新入职公务员完全聘任制，没有打破事实上的“终身聘用”，一方面是由于这部分公务员是具有身份的正式公务员；另一方面是三年试用阶段合格后，这些聘用的公务员可以按照长期聘用条款受聘。在1999年至2000年期间，政府只革除或终止了聘用139名公务员，即解除了0.07%公务员的聘用合约。近年来，这些数字不断在收窄（2001—2002年度及2002—2003年度，分别有77名及76名公务员或约占整体公务员的0.04%），这部分与1999年改革中的自愿退休计划有关系。总的来说，即使香港公务员没有终身聘用保障，事实上辞退的情况也是极少发生的。

2.鼓励非公务员合约聘用制。香港特别行政区政府公务员局于1999年1月推出非公务员合约制，作为一项常设措施，以提供更灵活的临时及短期合约雇员聘用安排。目前，香港政府约有1万多名非公务员合约制员工（即合同制雇员）。非公务员合约制允许部门按公务员事务局的要求，以为期不超过三年的短期合约及灵活的聘用条件，聘请公务员队伍以外的雇员。每个部门根据情况自行聘用，非公务员合约制员工的薪水不能高于同类薪水。部门可以更有效地聘请雇员，应付不时出现的短期、非全职或不断改变的服务需求。

非公务员合约雇员的整套聘用条件不应低于《雇佣条例》，亦不应优于职级相若的公务员，并须符合其他对政府具约束力的劳工法例，包括《雇员补偿条例》的规定。非公务员合约雇员可循公开招聘，申请其他政府职位，与其他申请人一起竞逐。不过，非公务员合约雇员如获聘任为公务员，会与其他新入职公务员一起，由聘任为公务员当日起计算他们的聘用期；过往非公务员合约雇员的年资，将不会用作计算公务员附带福利之用。

三、比较与启示

（一）不同公务员聘用模式的主要特点法国、德国等政府部门实施的合同雇员制具有如下特点：一是法律地位上，合同制雇员不具有公务员身份，承担临时性、阶段性工作，是一种补充式的用人机制；二是管理依据上，一般按照《雇员劳资合同法》而非公务员法进行管理，由私法调整合同关系而非由公法调整任职关系；三是职业发展上，合同制雇员以低级辅助类职位为主，在公共部门不具有职业发展通道。一些国家的合同制雇员通过考试等方式正式进入公务员队伍才获得职业生涯。

奥地利和我国香港地区实行的新入职公务员完全聘任制具有如下特点：一是法律地位上，改革后的新入职公务员（除特殊职位外）全部采用聘任的方式，但仍具有公务员身份；二是管理依据上，一般按照公务员改革后修订的公务员法进行管理；三是职业发展上，聘任制公务员队伍基本稳定，与传统常任制公务员具有相同的职业生涯和发展通道。

（二）完善我国公务员聘任制的启示2006年1月1日实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称“《公务员法》”）对公务员职位聘任制作出了相应规定。根据《公务员法》第95条的规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”公开招聘是在明确职位要求、任职的具体条件、职数、级别和招考的要求等情况下，在一定的社会范围内公开招聘；直接选聘的范围要小得多，目标较具体，针对性强，程序相对简单。聘任公务员，无论是公开招聘还是直接选聘，都不能超出各机关的编制和工资限额，只能在限额内进行。

我国公务员制度建立一开始就注意反对两种倾向，一种是盲目排外，一种是照搬照抄。一些西方国家，在公务员管理中广泛采用政府雇员聘任制。但是由于各国公务员范围不同，聘用制的实现基础也有所不同，我国的公务员聘任制是立足于我国的国情，立足于公务员制度的实际情况，是对用人机制的优化和完善。在法律地位上，我国聘任制公务员具有公务员身份，承担政府日常行政管理工作；在管理依据上，聘任制公务员需要在《公务员法》框架下，根据聘任合同进行管理。从国外公务员聘任制的启示来看，未来我国公务员聘任制发展，一方面应进一步明晰法律关系，即《中华人民共和国公务员法》对聘任制公务员的相关规定应该细化，聘任制公务员按照聘任合同进行管理适用的其他规定等，需要在实践中逐步明确；另一方面，应建立聘任制公务员的职业发展通道，结合公务员分类管理改革的深化，建立聘任制公务员良好的职业发展预期。